根据区委办关于开展全区转型与突破重大工作调研的通知要求，区人大财经工委从4月份开始，就“集中财力保民生办大事”课题进行了调研。调研采取发放调查问卷、上门走访、座谈等形式。向部门、街道（镇）等有关单位发放问卷25份，收回24份，收集到各类项目121个(见附表 )及若干建议；并召开了十多次会议，对调研方案及调研中的相关问题进行分析；初稿形成后又专门到有关单位就调研中涉及的比较复杂的、深层次的问题进行探讨。现将调研情况汇报如下：

一、集中财力保民生办大事符合我区区情

从调研情况看，各部门普遍认为，集中财力保民生办大事符合我区当前的实际情况。

　　（一）集中财力保民生办大事十分必要

　　首先，历史经验表明，我区集中财力建设的一些项目有力地推动了全区经济和社会事业的快速发展。如1993年在全区财政还不到一个亿的情况下，集中财力开始江北大道的建设投入。江北大道建成后，有效贯通了全区东、中、西部地区，增强了中西部的经济活力，庄桥、洪塘、慈城等地开发、建设的步伐明显加快，工业园区迅速建成，带动了全区经济的快速发展，全区GDP和财政收入实现高速增长，以改善民生为重点的各项社会事业建设也得到不断推进。

　　其次，近年来，我区群众和社会各界要求政府加大力度，加快发展、改善民生的呼声也日益强烈。据不完全统计，去年和今年区人大代表共提出人大议案、建议意见387件，其中涉及民生和大事的有329件，占85％。这当中，区人大代表对道路建设与交通管理、城乡卫生服务体系、城乡居民生活环境与管理、城乡拆迁与改造、排污、10％村级发展留用地、重点区块建设等方面予以了很大的关注。这说明，保民生办大事是我区人民群众的迫切愿望。

再次，我区当前面临的形势迫使我们必须集中财力保民生办大事。随着国家宏观调控的力度加大，土地、资金等要素制约对我区的影响日渐显现，固定资产投资不容乐观，节能减排形势日益严峻，这些因素都对我区转变发展方式提出了紧迫的要求；各县区之间的竞争也迫使我们必须加快发展；而杭州湾跨海大桥通车所带来的历史性发展机遇，我们更不能错过。面对当前形势，区委要求我们必须集中财力办大事、办实事。这一切表明，集中财力保民生办大事既是形势的需要，也是全区上下所形成的共识。因此，我们必须增强集中财力办大事、办实事的紧迫感与使命感，为争取早日建成都市经济强区和生态文化大区作出努力。

（二）集中财力保民生办大事已具备了一定的条件

近年来，在区委的领导下，我区经济和社会发展取得了长足的进步，经济总量持续扩大，财政收入大幅提高。07年全区财政一般预算收入达到34亿元，已经具备了相当的财政规模。根据财政部门的预测，按20%的增长率，到2010年，全区财政一般预算收入可实现58.8亿元。财力的不断增强将为保民生办大事提供可靠的保障。

　　二、集中财力保民生办大事任务繁重

由于我区区域面积大，基础设施建设相对滞后，历史欠账较多。在调研过程中，我们强烈的感受到：对于保民生办大事，各方面不但愿望迫切，而且要求众多。因此，保民生办大事的工作任务十分繁重。

　　一是保民生牵涉面广。十七大报告指出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，其主要任务就是要积极解决好教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生和社会管理等直接关系人民群众根本利益和现实利益的问题，“努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这说明，民生问题涵盖老百姓生活的方方面面，涉及面极其广泛。

　　二是办大事建设任务重。据不完全统计，十一五期间，我区规划发展的主要建设项目共6大类66大项，其中包括湾头半岛、外滩商务区等6个城乡发展建设项目，城西港区、高速公路连接线等24个基础设施建设项目，城庄地块农民安置房、永红村改造等6个城乡安居建设项目，长三角物流园区等11个服务业发展建设项目，姚江堤防工程等7个生态建设项目以及中小学标准化建设、区公共卫生服务中心等12个社会事业建设项目。

　　三是基层要求保民生办大事的项目多。本次调研过程中，各有关部门、街道（镇）提出了在近3－5年内要求投入的121个项目建议（见附表），其中重点地块18个、重点项目51个、民生项目52个，反映相对集中（两个以上部门提出）的主要有：行政中心及周边区块、宝庆寺区块、湾头半岛开发、贝家巷和正大路地块、凯德地块、慈城新城，机场和火车北站搬迁、城西港区、高速公路江北连接线、环城北路改道延伸、大庆北路和大庆南路拓宽延伸、机场路延伸，排污管网建设，区人民医院，洪塘、白沙、甬江卫生院建设等。

　　上述情况表明，目前各街道（镇）、区有关部门以及社会各界对进一步加快我区经济和社会事业的发展具有强烈的愿望，不但提出的项目多，而且所需投入资金也十分巨大。其中，仅2004－2010年计划完成的“四纵十一横”干道路网预计总投资就超过40亿元。

　　我区财政虽已具备了一定的规模，但除去上交中央和市额度部分，实际可用财力却十分有限。以今年为例，按20％的增长速度，可完成一般预算收入40.8亿元，但可用资金只有17亿，扣除必须开支的人员经费、公用经费和每年固定的专项经费后，仅有6.15亿元可以安排新的民生及重大工程。所以，无论是在过去、现在，还是在今后相当长的一段时间内，我区财政仍然是“事多钱少”，难以全面满足各方面投入的需要。

　　三、关于集中财力保民生办大事的对策建议

　　面对上述状况，要集中财力保民生办大事，我们的对策只能是：要千方百计筹集资金，需循序渐进改善民生、分轻重缓急办好大事。

　　（一）关于千方百计筹集资金的对策建议

针对“事多钱少”的矛盾，我们必须开源节流，既要采取多种方式筹集建设资金，又要尽可能节约和压缩支出，以确保民生问题和重大项目建设资金得到落实。

　　1、争取上级支持，减轻区级财政负担

　　随着城市化步伐的加快，我区建设任务相当繁重，同时由于市管区体制的变化，又使得各区都加强了争项目、争资金的力度。各区向上争取的力度直接影响市政府的支持程度，因此，我们必须进一步做好以下两个方面的工作：

　　一要加强与市政府及有关部门的沟通与配合。要及时了解掌握市政府部门的各类信息。如市政府在我区大规模建设经济适用房，由于入驻居民大多为我市的弱势群体，今后将给我区财政和社会管理带来巨大压力。如何在确保贯彻上级决定的前提下，尽最大可能争取上级支持也是扩大财源的一项重要课题。因此，对市发改委、建委、规划局、国土局等主要部门，要采取区分管领导负责抓、相关部门具体抓的办法，加强联络、积极沟通，努力做到及时掌握第一手信息，才能捷足先登、争取主动。同时要千方百计地做好市政府安排在我区项目的落实配合工作，为市级项目在我区的顺利建设创造条件，促进尽可能多的、有利于江北经济和社会发展的市级项目落户到本区，减轻我区建设资金压力。

　　二要充分挖掘江北人脉资源的潜力。如现在在市级部门任职，并在我区工作过的同志，要经常邀请他们来江北“走亲戚”、联络感情，发挥他们的作用，给江北讲有利话、办有利事，为江北经济和社会发展的献计献策。同时要进一步发挥在我区的市人大代表的作用，组织市代表对我区经济和社会发展需要解决的疑难问题进行视察，拟写议案建议向上级政府呼吁，争取市里的支持。

通过以上两个方面的工作，努力争取市政府对我区今后经济社会发展中需要解决问题的认同，从而达到在项目安排、土地指标、规划调整、资金投入等方面取得支持的目的，减轻我区财政负担。

2、发挥街道（镇）财力的作用，缓解区级财政压力

根据目前情况测算，到2010年，我区可用项目资金为8.56亿元，不足以支撑保民生办大事的巨大开支。而近年来，随着经济的发展，街道（镇）财力不断增长，可用于项目投入的财力已经具有一定基础。因此，要继续发挥好街道（镇）财力的作用，如在今后新农村建设、社区建设等部分项目的投入中，可以继续采取区、街道（镇）两级分担的办法，共同承担项目建设，缓解区本级财政支出的压力。

3、适度负债筹资，加快项目建设

由于我区基础设施建设相对滞后，而推进城市化又要求我们加快建设，其中资金需求巨大。但以目前财力，区财政还不可能全部承担一些急需投入的建设项目。比如：二级排污管网项目，必须整体建成才能发挥管网的效用，不能有多少资金就建设多少。因此，有必要适度负债、筹集资金，以解决建设资金不足的问题。

4、积极引入社会资本，共同参与江北建设

随着改革开放的不断深入和市场经济体制的不断完善，民营经济实力快速壮大，他们既有财力，也有意愿参与城市基础设施建设、为社会提供公共产品。因此，在我区财力还无法全部承担社会发展所需投入的情况下，要认真总结近年来的建设经验，想方设法拓宽筹资渠道。如对今后计划建设的项目，要组织开展调研，制定方案，有计划地推出一批项目，通过多种形式向社会推介，充分运用市场机制和政府资源，吸引和鼓励各地社会资本以多种形式参与城市基础设施建设、为社会提供公共产品。

 5、千方百计地节约资金、压缩开支

集中财力，不但要想办法筹集资金，而且必须重视压缩不必要的支出。要在保证供职人员提高生活水平正常开支的前提下，厉行节约，努力压缩各种不必要的开支，保证可用项目资金能够持续增长。特别是要千方百计地解决“卡壳”工程贷款利息的长期支出问题。以机电园区（现在改为城市功能区）为例，由于国家严格控制土地，开发建设受阻，给我区经济发展带来了严重影响。近几年来，从区领导到园区部门领导都为寻找出路做了大量工作，但至今收效甚微。目前该园区的贷款利息支出已不堪重负。据审计部门审计情况反映，该园区去年支付银行利息2879.78万元，延期支付村利息1770万元，共4649.78万元；这其中尚未包括向财政、四自公路公司借入2.46亿元资金的利息，如按银行贷款利率折算，一年不少于2000万元。目前要解决城市功能区开发建设的难度很大，但区委区政府对此必须引起高度重视，千方百计寻求出路，压缩需要支付的6600多万的利息，争取尽早解决。

　　（二）关于循序渐进改善民生的对策建议

民生问题涉及方方面面，事项繁杂。因此，在改善民生过程中，必须紧紧抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，合理选择项目、分步进行投入，为和谐社会的建设打好牢固基础。

　　1、摸清底数、把握全局

　　各级各部门要进一步落实科学发展观，把改善民生作为发展经济的原动力之一，要更加注重解决民生问题，关注群众利益。对民生问题，要进一步开展调研，向全区各有关部门、街道（镇）、市区人大代表和社会群众收集、征集建议意见，摸清全区群众最关心的是什么？最需要解决的是什么？便于政府在下一步的工作中有针对性地加以解决。

　　2、认真梳理、确定项目

　　由于民生问题涉及面广、项目众多，因此对于收集到的问题建议，应组织有关部门、专家全面开展梳理工作，并邀请部分基层干部和人大代表参与。要根据江北实际情况，在充分考虑各方面的条件和实际承受能力的基础上，对项目开展综合评估、论证，确定近期、中期和远期的发展项目。评估中，既要坚持公共服务均等化，对教育、医疗、养老、就业等事关群众切身利益和关系群众日常生活的民生问题，要全民覆盖，实行同一标准；又要突出重点，实施重点关爱，保障弱势群体的基本生活，帮助他们脱贫致富。评估结果要从人民群众中来、到人民群众中去，向社会公开，以广泛征求意见，确保各个项目既符合全区广大群众的利益，又符合区情、切合实际。

　　3、制订计划、分步实施

　　要根据我区财力和实际情况，统筹安排，按照轻重缓急的原则，制订江北区民生事业发展规划，明确项目的实施时间、实施标准、计划投入资金以及责任部门等，一些与老百姓生活密切相关的项目，要作为约束性指标和任务，确保按期实现。对近期优先发展的项目，区有关部门必须在财力、物力上予以倾斜；对中期、远期项目，要积极筹划，制订方案，从资金上做好准备。

　　4、确保落实、不拖不欠

　　在科学合理制订出民生发展规划的基础上，要进一步制订具体的、切合实际的和操作性强的项目实施计划，并要完善投入和推进机制，确保项目件件有落实、个个能完成；实施中，要采取倒逼机制，要求各有关部门按照发展规划要求，向社会承诺具体的推进计划，明确责任部门、责任人和进度，认真加以落实。这样，既可以促进政府有关部门加快解决民生问题，又可以使老百姓对关系切身利益的民生问题有一个明确、稳定的预期目标，减少不必要的社会矛盾，以维护社会稳定、促进社会和谐。

（三）关于分轻重缓急办好大事的对策建议

　　从调研情况看，各有关部门、街道（镇）提出要求加快投入的重点区块、重点项目等大事众多；同时国内、国际形势又迫使我们必须集中有限财力，加快经济建设。因此，要办好大事必须突出重点、分步推进。

1、重新评估、严格甄选

要提高决策的科学化、民主化水平，加强项目评估、甄选工作，确保带动作用强和制约发展的瓶颈项目得到优先投入。

一要实行专家咨询、论证制度。聘请相关专家组成智囊团，对五年规划和各街道（镇）、部门提出的项目等进行综合分析、评估。区政府依据专家建议，按照绩效原则，建立重点发展项目库，使各街道（镇）、部门明确投资重点、投资预期，确保重点领域、重点项目的资金投向正确。

二要建立分级审批制度。根据项目性质和规模确定审批权限，一般项目由区长办公会或区政府常务会议审批，重大项目要提交区委常委会审定。

三要逐步引进社会参与决策机制，对重大的项目、重大的政策要召开听证会，向社会公示，充分听取社会各界的意见建议。

　　2、保证重点、抓住关键

　　在决策项目投入时，要着眼大局，突出重点，抓住关键环节。对那些局部效益虽然较好，但对全区带动作用不明显的项目应当让位于事关全局的项目；而对全区带动作用大和符合江北优势、发展前途大的项目，要重点投入。如白沙街道提出的贝家巷地块。该地块占地75亩，结合周边的白沙菜场、大庆新村等地块，可开发面积达300亩以上，该地块是我区传统的商贸中心，其改造升级将与凯德地块、日湖大剧院地块一起，形成全市的一个重要的商务商贸中心，对我区的服务业发展具有十分重要的意义，建议优先考虑。

　　3、急事先办、克服瓶颈

　　目前制约我区发展的瓶颈问题较多，有外部因素带来的，如宏观调控引起的土地等资源紧缺，需要向上积极争取；也有自身发展不平衡导致的“短板”，如电力、交通等基础设施、产业结构等方面的问题。其中区交通局、建设局等部门提出的城庄路应当加大投入。其理由是：随着杭州湾大桥的开通，过境江北的车流将大幅增加，而目前我区只有江北大道和育才路连接绕城高速，且交通已显拥堵，急需分流；同时，城庄路联系城区和谢家、新三江口两大重点发展地块，有利于加快两大地块的发展，可以带动我区发展重心的北移，其经济和社会效益将十分突出。

　　4、合理保障在建项目

　　根据发改部门提供的资料，08年我区计划投资的52个基本建设项目中，在建的有31个，涉及基础设施建设、农业水利、文化教育卫生等社会事业以及安置房建设等方面，计划总投资近27亿元，其中区财政需投入近3亿元，约占我区08年可用项目资金的50％，另外，区自筹需15亿元，其他部分为市财政投入。这表明，要保障全部项目的建设，区财政资金压力较大。因此，在这些项目中，应该根据前面提到的保民生办大事的对策建议进行甄选，属于集中财力保民生办大事范围内的重点项目，应确保优先投入；如果不是明显不合理的非重点项目，考虑到建设的连续性，在财力上应优先于安排尚未开工的项目。

四、落实必要措施，确保保民生办大事项目顺利推进

前面，我们已就集中财力、筛选项目提出了具体的建议。在具体的实施过程中，要使工作落到实处、资金发挥最大作用、项目取得最大效益，还必须建立必要的制度，采取相应的措施，以确保保民生办大事项目的顺利推进。我们认为可从以下几个方面着手：

（一）加强监督，降低投资成本

一是加强项目的预算和监督管理。要提高项目预算的科学性、准确性和严肃性，加强预算的监督和管理；对重大项目建设，政府要加强对资金的监督管理，明确责任，严把项目资金审查关。

二是发挥人大和审计部门的监督作用。人大要组织人大代表对重大项目建设开展视察督查，审计部门要进行专项审计。

三是建立项目公开制度。要向社会公布项目投入计划、分管领导、责任部门等有关情况，定期公布项目进度，以提高社会参与度，引导社会群众对重点项目开展监督，形成领导重视、社会关注、全民支持的良好工作氛围，促进项目建设提速。

（二）加强债务风险控制

在适度举债的同时，政府要进一步完善政府性债务管理办法，规范债务行为，加强债务管理，完善债务偿还机制，构建债务风险预警体系，提高防范和化解债务风险能力。通过对债务风险的控制，降低我区财政风险，提高资金效率，把有限资金真正用于经济和社会事业，促进我区经济社会的健康快速发展。

（三）进一步落实责任，加快推进项目实施进度

一要完善分管领导负责制。从目前的情况看，客观上存在有领导重视，事情就好办、办得好的现象，因此要进一步完善分管领导负责制，形成分管领导负责，分管部门具体抓的机制。

二要完善项目推进的激励机制。对列入区实事工程、重点工程的项目，要列入年度考核，并增加相关群众对实事工程和重点工程的实施情况进行评议内容，项目实施实绩作为干部考核的重要依据。要制订向上争取项目的计划，开展对分管部门争取工作的考核。

三要完善跟踪督查制度。实行动态控制，定期对项目执行情况进行跟踪，及时反馈和解决实施过程中出现的问题。

四要建立决策失误责任追究制度，对未能实现预期效益的，决策责任人要承担相应的责任，对相关部门的投资要采取一定的限制措施，同时要建立决策纠错改正机制。

六、附表

1、各有关部门提出的重点区块

2、各有关部门提出的重点项目

3、各有关部门提出的民生项目

调研组成员：陈炳祥 王伟昌 仇柏年张军