人大工作机制是指作用于人大工作的有效系统、方式、方法、程序和制度体的综合，它是主体对客体的内在相关过程。而在一定的时间区间内，人大工作的发展程度，往往取决于人大机制的完善程度，并且，会动态地影响人大工作的全过程。因此，完善和创新人大工作机制，不仅是有效推进人大工作的基本途径和方法，而且也符合党的十七大提出的坚持和完善人民代表大会制度的要求。本文试想通过对县级人大工作机制的分析，研究关联因素，找出对策，从根本上解决当前县级人大工作推而不进的问题。
一、当前影响县级人大常委会有效工作机制形成的主要障碍性因素
作为县级人大常委会（以下简称常委会），法律已经赋予了足够多的权力，概括起来可谓三大权：即重大问题决定权、人事任免权和监督权。但客观的讲，常委会并没有真正占有或自主拥有法律赋予的权力资源。为何是什么呢？就是没有形成能够占有这些资源的人大工作机制。而影响资源占有机制的形成因素，有政治的，历史的，文化的，也有客观环境和人大自身等多种因素。但根本因素在以下方面。
“官本位”思想根深蒂固，“软规避”人大监督。由于封建思想以及“人治”传统对权力的极度推崇，不少被监督对象长期处在较强的权力优越感地位，因而缺少责任观念和接受监督意识。尤其是一些强势机关和部门，喜好推崇强势权力，为我独尊，常常有意或无意“忽视”法律的存在，更没有接受监督的意识。主观上他们愿意将重大问题交由政府与党委联合发文决策、决定，愿意将政府工作与党委工作捆绑联合实施，愿意联合党委考核人大工作等等。这些都是“官本位”思想对人大监督的规避和制约，而不同的是一种“软规避”或“软牵制”。
法律信仰意识缺失，法律常被“误读”或肢解。伯而曼说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。近十几年来，我们立法工作确实取得了前所未有的成绩，但是，人们的法律素养和法制意识远没有达到像立法工作一样显著的水平。如，有一个学校调整了新的领导，而因其是“烟民”，竞把经过全校几年努力而创建的“无烟学校”的招牌给“摘”了。对于禁烟的问题，我市早已立法限定了公共场所不得吸烟，但就是有禁不止，其实这就是法律信仰意识缺失造成的后果。更有甚者，任意“误读”或肢解法律的现象比比皆是。如，差额选举的问题。1979年及以后修订颁布的地方组织法第22条明确规定，“一府两院”的正职领导候选人人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。由此可知，地方国家正职领导人员实行差额选举，是一个基本原则，而等额选举则是例外。但多少年来，我们却一直没有弄清处或不想弄清楚这“一般”和“特殊”两个简单法律词汇的含意。又如，个别任免，常常成为“批发”的问题，也并不是法律被“误读”或肢解的个案。
“监督”与“支持”常步入误区，造成人大监督思维混乱。在认识监督和制约的作用时，我们常常把人大的监督等同于支持，常常会跳进“寓监督于支持之中”，或“寓支持于监督之中”的误区。
监督和支持是内涵和外延完全不同的两个概念，监督的内涵不是支持，而是制约和规范，本身具有强制性或被迫性。二者并不是对等关系，也不是分工合作的关系，而是委托和负责的关系。要把这种关系说成人民利益一致基础上的支持关系是很牵强的。对于国家权力机关来说，支持的对象是合法行为，监督的对象是违规行为。把监督说成支持，是把严肃的法律关系变成了分工协作的工作关系，长期允许这种思想的存在，势必会造成人大监督工作思想上的混乱，客观上起到了取消或削弱人大监督的作用。
二、当前推进县级人大工作机制再造的可能性
自县级常委会建立以来，人大工作机制不断得到了完善，但距离宪法的要求，距离甚远。由于新的形势下任务、客体等都发生了显著变化，目前的人大机制已经不适应或已经阻碍了人大工作的进一步推进，甚至造成人大工作举步艰难、进退维谷。因此，再造县级人大工作机制已经成为实现要求。
理论上的可能性。“当社会经济环境或政治背景发生变化的情况下，就有可能会使现存制度体系中地位不那么显眼的制度，逐步变得重要起来，不显眼的问题变得突出起来”。而推进人大工作，就是发展社会主义民主政治最显眼的突出问题。党的十七大再一次明确提出了要扩大人民民主，保证人民当家作主，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；尤其提出了“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求。这些都为推进人大工作，优化、完善、创新推进人大工作机制提供了重要的理论依据。
现实的可能性。的确，与上级人大常委会相比，县级常委会人员规模更小，拥有的权力资源不能有效发挥，又不享有能够主动创造出权力的立法权。实际上在党内权力体系中或县级政权体系中，常委会一直处于边缘化或“弱势群体”的地位，给有效推进人大工作带来了许多困难和问题。但毕竟法律赋予了最高权力拥有者的地位，包括上述理论上的可能性也为推进人大工作提供了现实动力和基础。
“一些地方的县级人大常委会之所以能够超乎常规地不断行使自己的权力 ，往往就与党委的意外支持有着非常大的关系。而这意外的支持，取决于当地的法治化和权力规范化运作程序的高低”。从我省温岭的“民主肯恳谈会”、乐清的“广场政治”可以看出，常委会在推进人大工作机制再完善、再优化、再创新的法制环境正在形成，这些都为我们有效推进人大工作提供了现实基础。
完善的创新机制的方法。实现推进人大工作的机制再造，要不断解放思想，拓展思路，畅通渠道，开辟途径。
-------进行边际创新。所谓边际创新就是在法定权力之外，在法律规定的模糊地带，并通过常委会在制度建设中的制度创新，创造出一些带有软性监督性质的工作方式。如通过专项工作报告审议的测评打分，实现监督事与监督人的结合等。
------进行软性嵌入。就是除了在权力空白地带建立起新的权力体系外，在原来的一些例行性工作之中，嵌入一些新的工作环节。如，变举手表决为票决制等。
------进行追加与延伸。在边际创新、软性嵌入方式不能奏效的情况下，追加新的“链条”。可以有以下几种方式：首先，依托人代会强权。可将“一府两院”的专项工作报告及审议意见处理报告等再次交人代会评估审查等。其次，上级人大常委会也可通过立法授权等方式，给予下级常委会（包括派出机构）更明确的监督权力等。
------进行权力扩张。主要是建立一些上级常委会与下级常委会联动的工作机制，解决下级常委会监督权易受“牵制”或“折扣”的问题。包括联动视察、联合执法检查等。
三、再造推进人大工作的内外工作机制的基本设想
“观念、体制、机制的不协调是目前影响人大监督工作不力的根本性问题。本文认为,推进人大工作并不是单一的人大管理体制革新的问题，也不是单纯的人大工作机制创新问题。而应从发展我国民主政治的总体要求出发，从观念上、机制上、文化等方面综合创新，寻找思路。
（一）优化再造外部机制
------树立大人大的观念，解决信仰人大问题。就是要通过自上而下的党内培训和教育，转变县级决策层的人大观念；在党委的重视下，把人民代表大会制度和接受人大监督情况等纳入各级干部素质教育、工作考核、干部晋升等重点内容；在干部的选拔使用中正直真渗入“公选因素”；落实法律规定的差额选举的基本原则，真正实现党管干部与民选干部的统一。
------合理分权，解决制约人大权力的体制问题。落实宪法要求，借鉴西方“分权制衡”这一人类文明进步成果，切实把坚持完善人民代表大会制度落实到地方国家管理体制中。
------培养政治文化，形成推进人大工作的政治基础。从政治文化的培育着手，通过体制的改革，法律的配套，政策的导向，进一步实现人们的思想从推崇权力向崇尚法律转变。
（二）优化再造内部机制
------人大要树立敢于追求权力的意识。以法律赋予常委会应有的权力的依据，大胆依托代表进行行权。进一步激发代表的活力。通过代表培训、信息交流，增强代表的意识和素质，为代表更好履行职权打下基础；畅通常委会与代表沟通渠道。经常邀请人大代表参与参加视察、检查、调研等活动，列席常委会会议，让代表为常委会“说话”；激励与约束并重。完善和创新表彰、奖励和接受选民监督的代表管理机制，促进和保证代表主动行使权力、行好权力。
与此，要做到规则细化和内部充实并重。规则细化，就是要从常委会议事规则“打补丁”入手，收复常委会失去的权力。内部充实，就是组织好一个高素质的团队。具体为：充分利用好换届选举的机会，把组成人员的知识、专业结构优化好；请求上级人大常委会向上级党委游说，改善人大干部使用的政策导向，从而通过人大干部的地位变化来促进常委会地位的提升。
------整合监督资源，提高常委会的监督能力。引入助审机制。建立由编外或业内专家组成的常委会财政审查委员会或类似的咨询等辅助机构，请他们发表咨询意见，为常委会更好的行使权力提供“外脑”支持；公布监督事项，引入社会监督资源。请社会各界参与监督、参加评判“一府两院”工作，不仅可以防报告作秀等弊端，也可形成常委会监督社会氛围；建立专项工作报告和审议意见处理评议机制。就是建立常委会和人大代表及选民评议专项工作报告的“双评议”机制，先组织人大代表和选民对专项工作报告进行满意度测评，再由常委会组成人员对有关报告进行审议，同时再将各层次的测评结果与常委会审议情况公布于众，以发挥人大监督与社会监督的综合优势。
------建立票决制，增强人大监督的刚性。建立专项工作报告和审议意见处理报告的票决制度，由常委会组成人员对有关专项报告或报告机关的工作进行无己名投票。若不满意票数占常委会组成人员半数以上的，即为对该专项工作或机关工作的否决。常委会可以责成报告机关在下次会议作补充报告或重作报告。并将票决结果以及专项工作报告、审议意见处理报告一并向社会公布，这也是全面贯彻十七大精神、落实监督法基本原则的客观要求。
