土地作为一种稀缺并不可再生的资源，既是人类赖以生存的根本，也是经济活动的载体和经济持续发展必不可少的生产资料。但是，随着近几年的快速开发建设，土地供应的瓶颈已经出现，在国家紧缩“地根”的形势下，转变土地利用方式，大力推进节约集约用地，是落实科学发展观的具体体现，也是缓解土地供需矛盾，正确处理保护土地与保障发展的关系的唯一出路。

　　一、我区土地利用现状分析

　　江北区位于宁波市西北部，东南临甬江与江东区相望，南濒姚江，与海曙区、鄞州区连接，东北毗邻镇海区，西接余姚市，全区面积208平方公里，户籍人口23万，是宁波市最大的中心城区。下辖甬江、庄桥、洪塘、中马、白沙、文教、孔浦七个街道和慈城一个镇。

　　从宁波中心城区的三个区来看，江北与海曙、江东的情况差别较大，既有老城区，又有大面积的郊区和农村。这些年来，尤其是区第七次党代会以来，江北贯彻“城乡互动、一体发展”的思路，始终坚持新型城市化和新农村建设一起谋划，推进了城乡统筹发展，城区面貌有了崭新的变化。在当前和今后一个时期，借力于宁波大都市框架的拉开和杭州湾跨海大桥的建成通车，江北作为宁波大都市建设的重要拓展区和接轨上海、融入长三角的重要门户区，更将迎来一个前所未有的、历史性的发展机遇。

　　但是另一方面，从土地的使用情况来看，土地供需的矛盾日益尖锐，人多地少，耕地锐减，建设中土地使用方式粗放，忽视土地集约作用的问题相对突出，违法使用土地的情况也有抬头的迹象。这主要体现在以下几个方面：

　　（一）建设用地需求剧增。我区经济社会快速发展，城市化建设进程不断推进，招商引资工作持续发展，新型工业、服务业、建筑业等在全区茁壮发展，一幢幢高楼大厦、大片的现代化商品房拔地而起。但是随之而来的，是建设用地的需求大幅增加，特别是2002年，农用地转批数量达到了456公顷，之后虽有小幅回落，但还是一直维持在较高的水平。下表是我区近年来农用地转用和供地的统计数据。

江北区历年农用地转用审批情况表

　　单位：公顷

序号	年度	总面积	农用地	耕 地
1	2000	161．6290	158．2111	151．2606
2	2001	300．5476	287．4097	283．3015
3	2002	456．4035	427．5749	407．9472
4	2003	329．4144	300．5127	298．8316
5	2004	399．2302	337．5501	303．0643
6	2005	219．3410	170．5630	159．0020
7	2006	300．5413	253．2458	209．8878
8	2007	301.3505	259.4932	249.0103
合计		2468．4575	2194.5569	2062.3053
折合亩		37027	32918	30935

　　（二）用地空间严重不足。根据浙江省人民政府批准的《江北区1997-2010年土地利用总体规划》，宁波市总计下达我区1997-2010年可用规划指标为5295亩（均为建设留用地），一般农田19614亩，基本农田112949亩，基本农田保护率为81.93%。随着城市化进程的高速推进，该部分规划指标已不能满足全区社会经济发展需求。为此，我区通过易地代保基本农田（易地购买并已落实的农保指标为14914亩）、基本农田划区定界、追加规划指标等方式进一步拓展用地空间，以确保经济社会的快速发展。截止2007年底，我区土地利用总体规划确定的可用空间为41434亩，接近原规划可用空间的8倍。1997-2007年全区总计建设占用耕地34788亩。对照土地利用总体规划，截止2007年底，全区总计尚有规划可用空间6646亩（其中建设留用地1890亩，待置换用地4756亩，建设留用地分布较为零星，而待置换用地大部分集中在工业园区、慈城新城等重点开发区块），基本农田98035亩，基本农田保护率为90%。今年报国务院的基础设施项目需补划基本农田1300亩，根据分配给我区的和市统筹指标将有2628亩转为建设用地，实际规划用地空间剩余只有4018亩，按近几年的用地量测算，只能满足一年的需求量，这一轮土地利用总体规划后两年已无地可用。

　　（三）土地利用仍较为粗放。从近年来我区的土地利用统计数据可以反映出一些问题。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）宏观调控政策，把好供地审核关，土地利用效率大大提高，但实际利用情况比计划又有所缩水，详见《江北区工业用地土地利用情况统计表》，粗放利用、闲置土地仍不同程度地存在。根据对1999年以来已供的684宗土地清查结果来看，共有15宗434亩土地闲置；已建成的工业用地，低效利用比例较大，在已竣工的521个10352亩工业项目中，容积率在0.6以下的有115个，面积达到了1993.6亩，分别占项目和面积的22.1%和19.3%。

江北区工业用地土地利用情况统计表

　　单位：万元/亩

年度	计划容积率	实际容积率	计划投资强度	实际投资强度
2000	0．57	0．71	28．28
2001	0．63	0．73	31．23
2002	0．67	0．67	35．88
2003	0．85	0．74	71．98
2004	0．93	0．89	128．3	114．4
2005	1．09	0．96	181．7	180．2
2006	1．21	1．03	202．44	157．4
2007	1.15	229．7
2008	1.5	205

　　（四）保障、保护任务艰巨。我区经济社会的不断发展，城市化建设的不断推进，对土地需求越来越大，而用地空间有限、年度用地计划量少、用地报批配套指标落实难、征地拆迁难问题对保障带来极大困难。另一方面，从全局利益出发，我们必须承担起保护耕地，保障国家粮食安全的重任，完成标准农田建设及补建任务。

　　二、我区集约节约用地的主要做法

　　我区在严格土地管理制度和措施中，认真落实科学发展观，坚持以建立资源节约型社会、走循环经济发展道路为目标，因地制宜地在“控增量、盘存量、优结构”的建设用地模式探索中创造了一些好的经验与做法。

　　（一）工业土地集约节约利用的主要做法。我区各级领导历来重视工业土地的集约节约利用，为贯彻国务院[2004]28号文件精神，区政府于2005年5月颁发了《关于盘活存量建设用地，切实提高土地利用效率的实施意见》，结合我区实际，提出了集约节约用地的具体措施。规定投资规模小于500万元的工业建设项目，原则上不单独供地，新审批项目，原则上要求投资强度达到每亩150万元以上，容积率达到1.0以上，并鼓励企业在现有用地范围内“增容减绿”。具体主要把好以下六关：

　　一是招商引资关。根据江北的区位特点，投资创业中心规划明确，落户企业必须兴办一类工业项目，改变“饥不择食”式的招商方法，尽量选商优商。

　　二是项目准入关。由区发改局在核准和备案项目中，严格执行国家宏观调控政策，根据行业来确定好项目的投资强度，并结合工业用地“招拍挂”制度，规定出让地块的行业要求，明确准入条件。

　　三是把好土地预审关。由国土江北分局对项目用地是否落实用地指标、规模是否符合建设项目用地双控指标、行业是否符合国家产业政策等，根据供地政策进行预审，未经预审通过的项目，不予供地。

　　四是把好供地审核关。在土地预审的基础上，在供地时通过土地出让合同附件的形式，明确土地的容积率、投资强度、建筑密度、竣工时间以及绿地率，对土地受让人的土地利用提出详细要求，并约定相应的违约责任，使集约节约利用用地落到实处。

　　五是把好批后监管关。近年来，我区十分重视土地批后监管工作，通过加强各地土地监察中队日常的巡查，及时处置闲置土地。到目前为止共收回国有土地31宗，面积1040亩，签订限期利用土地三方协议34份，涉及面积近558.4亩，收取履约保证金约300万元，土地闲置费24.3万元。并注重对二级市场土地转让的监管，严格土地转让条件，一般规定宗地不得分割转让，项目未竣工投产前，未经区发改局以及规划部门的许可不得转让。

　　六是把好土地复核验收关。加强批后监管的同时开展土地复核验收，实行土地预登记，待项目竣工并通过规划验收后，根据原合同约定，对其用地面积、容积率、投资强度等进行复核，达到要求的给予变更登记，如未达要求的限期整改，直到符合要求才准予变更登记。

　　（二）提高农村集体土地利用率和土地效益的一些做法。江北区虽属宁波老城区之一，但拥有大片的农村土地。近年来，农村个人要求建房的数量大幅度上升，土地资源的稀缺与农村要求批宅基地建房之间的矛盾十分突出，而与此同时，国务院加大了宏观调控力度。在这样的大背景下，全区各地积极探索新思路，结合新农村建设，区政府专门出台《关于加强农村宅基地管理的实施意见》，提出了推行农民联建房、建设中心村、加快农民安置房建设等工作思路，走出了一条符合江北区情的土地集约节约利用路子。

　　下面以我区庄桥街道为例，分析农民联建房项目的具体做法。该街道首先选择一个村进行试点，在试点基础上进行认真研究分析和考察论证，并提出联建房建设“四个统一”的操作程序，要求把农民联建房建设成布局合理、设施齐全、服务完善、环境优美的农村新社区。

　　一是统一规划。根据新农村建设需要，依据《江北区城乡建设规划》，选择地块集中建设联建房，允许邻近村村民适当跨村建房，联建房地块根据农民新村的建设要求，统一实施前期规划，配备一定的物业管理和绿化用地，并严格控制容积率，一般要求在1.1以上，最高的达到1.6。有些村实行三层楼联建，如谢家、袁陈，有些村采取连体别墅形式，如西邵、上邵，有些村则采用多层成套房住宅如东邵、冯家、马径、西卫桥、孔家。其中多层最受村民欢迎。

　　二是统一审核。联建房审批实行“公开操作、阳光审批”国土所到所在村实行现场办公，宣传、解释政策，当场受理群众联建房申请。或者由村干部收集村民申请建房材料并负责统一上报国土所审核。为体现公平公开公正，联建房初审通过名单在村内公示。

　　三是统一报批。根据申请人数，区别轻重缓急，以地块为单位统一申请农转用指标。国土部门对村民建房申请资料审核后，对符合建房条件的村民建房申请情况在所在村公示，公示期5天满无异议的，转报区政府审批。

　　四是统一施工。联建房规划方案、施工方案、安排方案在党员干部会、村民代表大会、业主大会上进行通报。联建房施工由各村通过统一招标确定有资质的建设单位实施。按照联建房审批结果，确定套型和结构，严格确保工程质量。联建房的单户用地面积一般控制在50平方米之内，规划部门申请具体情况按大、中、小户核定不同的住宅套型。村民只需缴纳住房的基本造价，就可以直接搬入“环境优美、配套齐全”的新式农民新居。

　　从2004年至2007年上半年，庄桥街道谢家、西邵、东邵、袁陈、马径、冯家等共6个村建成联建式农民居住小区，共计占地面积51348平方米，建筑面积69545平方米，安置农户604户，每幢楼均在3层以上，小区绿化控制在20%以内，水、电、通讯基础设施等均配套建成，并且引入物业管理，上邵村联建小区还接入了天然气、宽带、污水处理等设施。与原先农民单家独院批宅基地建造房屋，按0.8容积率计算，此举节约了53亩土地。不仅如此，联建小区建成后一改以往农村村庄布局规矩、房屋破旧、村容不整、卫生脏乱、治安不稳等现象，农民享受到新式居住楼带来的便利、舒心和安心。同时通过村民住宅联建模式，提高了土地的集约、节约利用，满足了大量需申请建房的村民，体现了村民建房的公平、公正，杜绝了建房审批违纪现象的出现，改善了村容村貌。

　　三、对我区今后提高土地集约节约利用的建议

　　为贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的建设资源节约型社会的要求，从全区经济、社会、环境全面协调可持续发展的长远大计出发，坚持走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，建立发展集约型土地利用模式，关键是抓好“十二个字”：规划导向、市场配置、内涵挖潜。

　　（一）规划导向—以土地利用总体规划和城市规划为依据，优化土地资源配置。土地利用总体规划是用地管理的龙头，区域和城市总体规划是建设的龙头。因此，要做好土地利用总体规划和城市总体规划的衔接，实现城市规划与土地经营的有机结合。首先，要以第二轮土地利用总体规划编制为契机，科学制定区域和城市土地利用总体规划，强化土地利用总体规划的龙头作用。其次，合理编制城市规划，并将对乡镇、农村的规划一并考虑，不仅注重对土地利用的空间规划，更要注重对时间的规划，实现土地的最大机会成本。第三，制定切实可行的各项具体规划，对土地进行定量、定位、定等、定标，使土地用途的布局更为合理，克服土地的隐形浪费。第四，精准掌握全区土地利用现状情况，以土地利用更新调查成果作为规划修编的依据，强化和确保规划的权威性和可操作性，使规划真正成为"落地"的规划。

　　（二）市场配置—健全和完善土地公开交易制度是集约高效利用土地的重要条件。一个区域投资环境的好坏，关键看这个区域的经济环境和市场环境。区域内土地运营的好坏，也要看政府是否为用地者营造了一个良好的土地市场环境。营造良好的土地市场环境，主要是要做到土地市场稳定、公平和安全运行。首先应建立健全经营性用地招拍挂的公开交易运作机制，减少审批环节，杜绝假招拍挂、司法干预等现象发生，降低交易费用，保障交易安全，促进土地使用权的合法流转；其次应积极推行城市土地交易许可制度和城市土地交易申报制度。对涉及原划拨土地使用权或改变原土地使用条件的交易，应在得到审核和批准后，方可按相应的规则入市交易；三是实施土地使用权市场信息披露制度，落实土地登记结果公开查询，充分发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用，将土地交易的程序和土地供求信息向社会公开，对以划拨方式供地的，要将供地结果向社会公示；四是积极推行农村集体建设用地流转制度改革。

　　（三）内涵挖潜—土地管理重心由增量土地市场向存量土地市场转移。首先，应当改变过去土地管理“重前期审批，轻后期管理”的做法，建立土地集约利用评价体系，全面、动态地掌握城镇存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况。建立土地集约利用评价考核制度，尝试制定地价与土地利用集约度的调节系数，运用地价杠杆调控土地市场，盘活存量土地，促进土地资源的集约利用。其次，要通过“易主、易位、易用”，纵深挖掘土地利用潜力，提高产出率。通过交易流转、土地置换和调整用途等手段，优化土地利用结构，提高土地利用强度，挖潜出大量土地用于二次开发利用，以减少占用耕地数量，弥补新增建设用地不足。三要优化城乡土地利用结构，实现“三个集中”：通过合理规划，使工业项目向工业区集中；通过迁村并点，使农村住宅逐步向中心村和镇区集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园区集中。通过集聚和培植若干个点，带动整个面。四要发挥土地税收手段的宏观调节作用，注重土地增值收益的合理分配。通过利用财产税、土地增值税等税收手段，促进部分企业已经取得的存量土地和闲置土地入市，增加建设用地的供应途径；同时配合产业结构调整，利用土地税收手段实现土地这一生产要素从劣势产业向优势产业的集中。

　　发展应当是全面的、协调的，又必须是可持续的。经济学中的代际原则在土地管理中同样具有实际意义。土地既是资源，又是资本，但首先是资源。激活土地资本，是发展的需要，也是发展的动力；但土地的资本化，也可能破坏土地资源，反过来制约发展。我们应当按照“保护资源，保障发展”的原则，兼顾效率和公平，在追求发展速度的同时，形成高效集约的资源利用、保护局面，建立环境友好型的土地利用模式，在土地管理中实现人与人的和谐，实现人与自然的和谐，为江北的和谐社会建设奠定坚实的基础。