江北区已经快速迈进老龄化社会，随着老年人口的快速增加和家庭养老功能的弱化，社会养老的压力越来越大，如何根据区情和全区老年人的实际需求，采取有效措施，应对人口老龄化挑战，是当前贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的一个重要课题。带着这个课题，我与区民政局的相关同志进行蹲点走访调研，经过调研和思考，我们认为实行居家养老服务工作是解决当前社会养老压力的一项有效措施。
一、我区老年群体和养老服务工作的现状
（一）老年群体基本状况
我区老年群体呈现以下四个特点：
1、老年人口增加较快。截止2008年12月31日，我区60周岁以上老年人口为38033人，占全区户籍人数的16.3%，70周岁以上18255人，80周岁以上5657人，90周岁以上527人，百岁老人7人。同时，我区老年人口增加较快，预计每年以4%—6%速度增长，到“十一五”末期可达4万余人，占全区户籍老年人数的18%以上。据不完全统计，全区有空巢老人（即不与子女住在一起的老年人）有20925人，约占全区户籍老年人数的55%。
2、老年人群收入水平较低。我区3.8万多老年人中，有企业退休人员9290人，月平均养老金1290元；农村被征地老年人20427人，每月领取370元、420元、470元不等的养老保障金，另外还有2365名老年人没有任何养老保障。
3、机构养老资源不足。据了解，我区现有公办、民办福利院、敬老院7家，共有床位825张，入住661人，机构规模不大，设施不够完善，机构养老资源从数量上、质量上不能满足老年人需求。
4、在家养老观念根深蒂固。据2007年市老龄委发布的《宁波市农村老年人生活状况1%抽样调研报告》披露，有85%的农村老年人不愿意离开熟悉的生活环境，我区老人也是如此，在家养老的观念根深蒂固。
（二）老年服务工作现状
我区自2006年开始启动居家养老服务工作以来，摸索和积累了一些经验。
1、政策先行，推进居家养老服务工作。从2006年以来，我区分别出台《关于推进居家养老服务工作的实施意见》（北区政办发〔2006〕69号）、《关于对全区困难老人发放生活补助的通知》（北区政办发〔2007〕68号）、《关于对困难老人提供居家养老服务工作实行经费补贴的通知》（北区政办发〔2008〕16号）三个关于居家养老的政策性文件，对全区居家养老服务工作作了原则性指导。同时，区委区政府将农村居家养老服务工作列入民生类重点工作，列入对四个涉农街道（镇）目标管理考核内容，有效地推动了这项工作开展。
2、适应不同老年人需求，建立分层养老的居家养老模式。首先是政府买单上门服务形式，政府聘居家养老服务员为困难老人提供精神慰籍、生活照料、家政服务等项目。现在全区已有534名困难老人享受“政府买单”上门服务。其次是建立居家养老服务中心实现“日托养老”，2006年以来，白沙街道正大社区、文教街道双东坊社区等城市社区先后新建或整合社区资源，建成11家社区居家养老服务中心，具有文化娱乐、休闲聊天、医疗保健等功能，有些还具备就餐送餐功能，受到辖区老年人欢迎；2008年在庄桥街道灵山村、洪塘街道朱界村建成11家农村行政村居家养老服务中心，根据农村特点，设置了生活照料、娱乐保健、就餐等功能。第三是为困难老人发放生活补助金，根据北区政办发〔2007〕68号文件，从2007年6月起对我区城乡持有低保证和社会扶助证的老年人，在原有救助基础上，每人每月再分别增发130元和100元，现全区有480名困难老人享受生活补助，改善了这些困难老人的生活。第四是志愿者结对为老年人提供服务，以社区为依托，组织居民志愿者或义工为孤寡老人、空巢老人提供精神慰籍、打扫卫生、买菜烧饭等简单家政服务，鼓励低龄健康老人照顾高龄老人，现在全区有5600余名助老志愿者，为8100多名空巢老人提供服务。
3、居家养老服务工作向农村延伸。2008年以来，我区居家养老服务工作向农村延伸，共建成11家农村行政村居家养老服务中心，并对符合条件的农村困难老人开展“政府买单”上门服务，农村居家养老服务工作正在不断发展中。
我区居家养老服务工作开展三年来，虽然取得了一定的成绩，但仍处于探索阶段，与老年人的实际需求和快速老龄化现状相比，仍有不少差距，运转体制、功能拓展、服务范围等方面还有不少不尽人意之处。
1、相关政策措施不够明晰规范。首先是社区居家养老服务中心定位问题，究竟是登记为民办非企业或是法人，抑或其他，定位不明确易造成社区负担过重，权责不分，也影响社区居家养老服务中心自身地位和自我发展，定位不明甚至可能遭到取缔。第二是居家养老服务优惠政策难以落实，市政府办公厅《关于加快发展养老服务业的实施意见》（甬政办发〔2007〕67号）规定，对居家养老服务机构实行税费减免和一系列用水、用电、用气优惠收费措施，部分社区居家养老服务中心申请落实，却长期难以如愿。第三，社区居家养老服务中心风险规避机制和护理保险机制尚未形成，如发生意外，规避风险、解决赔付是困扰各级政府、社区的难题，另外，建立失能老年人的长期护理保险制度，也需要研究解决。
2、享受政府购买服务和社会公益服务的老年人覆盖面窄，服务项目少。现在享受到“政府买单”上门服务的对象基本上只限于高龄困难和生活不能自理的老年人，受众很少，而志愿者、义工结对的老年人也远远没有覆盖到全区空巢老人，受限于老年人经济状况，全区老年人自主购买服务也很少，居家养老服务工作现状远远不能满足全区2万多空巢老人需要。同时，全区居家养老上门服务项目基本只限于生活照料和简单的家政服务，服务项目比较少。
3、居家养老服务员素质不高，待遇较低，影响发展。由于居家养老服务员没有明确职业特征，被大多数人等同于普通家政服务员，给予较低物质待遇和社会地位，专业护理人员不愿到居家养老服务领域工作，而且从事居家养老服务工作的专职服务员基本上是一些年龄较大，文化程度较低，缺乏技能的就业困难人员，专业素质水平还不高。
4、居家养老服务工作行政色彩浓厚，市场运作机制尚未形成。居家养老服务工作近年来主要处在政府扶持推动阶段，这种由政府积极参与，强力推动的模式，短时间内效果明显，但长期以往，会形成一种印象，居家养老就是政府的工作，内涵被狭窄化了。
二、居家养老服务工作的几点思考
根据上述我区老年群体和老年服务工作现状，以及居家养老工作中存在的困难和问题，我们认为居家养老服务工作三年来，虽仍处于政府推动的初始阶段，但前景广阔，是朝阳产业，符合城乡老年人生理、心理需求，这种不离开老年人熟悉的生活环境，由政府购买服务或老年人自主购买服务，由专业服务人员上门服务的居家养老是一种比较符合现在全区经济社会发展水平的养老模式，因此在坚持机构养老模式前提下，应走与居家养老相结合，以居家养老为主的养老模式。
（一）完善相关制度政策扶持居家养老服务工作。应明确社区、行政村居家养老服务中心定位，建议定位为民办非企业单位，明确其责任人和风险分担制度，以有利于其自身地位和自我发展；要认真落实甬政办发〔2007〕67号文件要求，与相关部门协调落实税费减免、优化金融服务，供水、供气优惠收费等积极措施；建立完善的居家养老服务工作风险规避机制，引入商业保险，使被服务老年人、居家养老服务员可以及时规避风险，得到赔付；引入为失能老年人长期照料护理费用买单的长期护理保险制度。
（二）政府应继续加大对居家养老服务工作投入力度，倡导市场化运作。各级政府应加大对社区、行政村居家养老服务中心财政投入，对其建立和正常运转每年给予资助，金额逐年增长并建立社区居家养老服务工作专项经费。根据老年人的经济状况和服务需求，倡导分层次、有针对性地提供上门服务。对于现有的困难、高龄及生活不能自理的老人，要继续实行政府购买服务；对于经济基础不高，服务需求也不高的空巢老人，给予服务经费补贴；对于经济状况较好，服务要求较高的老人，可以由其自费购买服务，最终形成政府购买服务、政府资助购买服务或老人自费购买服务并存的格局。政府应引导居家养老服务市场化运作，对从事居家养老的机构给予一定的政策优惠，引导其整合资源，建立相对集中居家养老服务中心，组建一支专业、人多的服务队伍，扩大服务项目，提高服务水平。
（三）积极引导社会力量参与到居家养老服务工作。政府应引导社区医疗卫生资源和文化教育资源，开放其设施场地，积极发挥其自身优势，提升居家养老服务水平。扩大志愿者为老服务队伍，鼓励社区、行政村内热心且有时间精力的人士参与志愿为老服务，提倡低龄健康老人照顾高龄困难老人，以“认亲养老”、“义工俱乐部”为重要平台，广泛发动社会人士参与到为老服务活动中来。
（四）提高居家养老服务员素质，规范居家养老服务工作。首先要提高服务人员专业化水平，加强其职业道德教育和岗位技能培训，建立服务人员定期培训制度，加强其家政服务、护理康复等水平。从招聘、培训、工资福利和管理等环节入手，形成一套完整的服务人员培训和管理体系，并制定居家养老服务标准、服务守则、服务流程和服务人员道德规范、工作职责、技能标准等，制定相应规章制度，逐步使居家养老服务工作标准化。
（五）建立居家养老服务工作绩效评估制度
为了加强居家养老服务工作规范管理，提高居家养老服务工作群众满意度和社会公信力，应建立社区居家养老服务绩效评估制度。评估可分两部分，一是对居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效方面进行评估，二是对居家养老服务工作的群众满意度进行测评。通过绩效评估了解居家养老服务工作存在的问题，适时加以改进，提高资金使用效益，不断推动居家养老服务工作。
