文教街道人大工委 姚明华
人大代表作为国家、权力机关的组成人员，是受人民委托行使国家权利的主体，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。加强制度建设，增强代表履职意识是新形势下做好人大工作的内在需要，也是加强民主和法制建设，构建和谐社会的客观要求。当前，代表普遍存在履职能力不足、履职意识不强、履职责任心不够三大结症，值此代表即将换届之际，结合新《选举法》的贯彻实施，就增强人大代表履职意识进行认真思考，并加以研究和探讨。
一、代表履职中存在的主要问题
当前，部分干部群众对新老人大代表的履职情况不是十分满意。社会上有人把一些人大代表履职情况概括为“五手”，即：见面握手、开会拍手、表决举手、发言握手、散会挥手。对企业选举产生的人大代表履职状况意见更大，总结为：人代会拿个材料，审议活动报个到，代表活动请个假，代表视察挂个号，小组活动工作忙。综观当前人大代表的履职状况，主要存在二大突出问题：
1、无力履职。在人大代表队伍中，一部分新老人大代表由于受自身政治素质、文化素质和行为素质的影响，还不能完全适应新时期人大代表履职的需要。具体表现为：一是不会联糸群众。有些人大代表工作以来长期搞教育和企业经济管理研究，但与基层群众接触很小、包括一些领导干部，当选人大代表后，不知道怎样主动有效地联糸群众，无法进行调查研究，不能及时反映群众的呼声。二是不会研究分析问题。有些人大代表开展事务性能力很强，但让其开展实地调查研究，建议案例分析勉为其难。在日常工作中，有的是问题发现不了，有的是问题发现了但又不会分析，有的是提不出针对性的解决办法。三是鼓动说服和协调能力欠缺。有些代表在平时工作或代表活动中确实发现了问题、也找出了问题的症结所在，但对于如何向有关部分建议却毫无办法，一筹莫展，缺少应有的组织协调能力。
2、无心履职。在代表队伍中，少数代表具有履职能力，但在主观意识上缺乏参与和管理地方国家社会事务的积极性和主动性，履职意识不强。具体表现为：—是对代表工作持有“业余干”思想，大部分代表认为做好本职工作才是自已的“事业”，事关自已切身利益，而履不履行代表职责无关紧要，没有硬性指标。因此，常常随心所欲，在工作之余应付性地参加一下代表活动，甘当“业余代表”。二是对代表工作持有“无用论”思想。认为代表有职无权，说话没用，即使认真履职，提出了建议和意见，政府有关部门也得不到较好的办理和落实。因此，对代表职责视而不见，对社情民意不闻不问，只看重代表的社会名份和特殊的政治身份，时常把人大会议看成是认识领导、拉关糸、结识社会名流的有效途征，甘当“会议代表”。三是仅把代表工作视作一种荣誉。有些代表以为当代表是组织上对自已工作的肯定和认可，是赋予自巳的一项荣誉、一种光环、一个头街。因此，只知道“领导决策，自巳举手，为上服务，对上负责”，甘当“举手代表”。四是有的代表甚至视代表工作为额外负担，很少参加代表活动，即使参加也象征性地应付一下，会前不视察，会中不审议，会后不行动。有代表之名，无代表之实，甘当“名义代表”。
二、代表履职意识不强的原因分析
宪法和法律为人大代表履行职责提供了很好的平台，但在现实中，有些代表却甘当会议代表，挂名代表、举手代表、哑巴代表、作用发挥不明显，分析原因主要有以下几个方面：
1、入口形式不够民主，代表的“代表”意识不强。《选举法》第二十九条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”。法律并规定政党、团体与选民十人以上联名推荐的候选人处于同等地位。然而当前各地在选举过程中，基本做法往往是由上一级人大机构分配代表名额，街道党工委、人大工委研究建议名单，分配各选区政党、团体、十人以上联名推荐候选人，然后按照选举程序公示一下；代表候选人提名几乎被政党、团体包揽，选民十人以上联名推荐极少，代表、选民的提名推荐权利基本难以得到应有的尊重，也难以获得与政党、人民团体提名推荐的候选人同等的法律保障。因此，在有些选区选民对选举工作非常冷漠，对谁当选代表漠不关心。由于代表入口形式单一，缺乏竞争性，使得有些人当选代表后，错误认为是组织上安排，往往难以形成“人民选我当代表，我当代表为人民”的思想，只知道对上负责，不知道为选民服务，为选区选民办实事意识淡薄，也使有些人觉得代表身份来得太容易，不值得珍惜；更使得有些人无所适从。最终，直接导致想当代表的人难以当选，当选代表的却不主动履职的现状。
2、培训不够深化，法律法规及相关政策把握不全，代表总体履职水平不高。由于我国推行的是代表兼职制度，每一届人大代表都是按结构比例，经选举后产生。来自于上层和基层各行各业的代表素质参差不齐、专业水平不强，要代表有效地担负起参与和管理地方国家社会事务的职能，势必要深化系统地加以引导和培训。然而，各地对代表的培训远远不如党政机关和学术界重视，致使基层的一些代表对人大工作的认识，对自已到底能行使哪些职权，应履行哪些义务并不知情，仅仅靠通过参加一年一度的人代会来略知一二。有时代表中心组组织代表参加一些活动，也只是被动参与，仅起陪衬、凑数作用。因此，一届代表或几届下来，有些代表提不出好的建议和意见，不懂也不会运用法律赋予的职权为选民服务，也就不足为奇了。
3、监督激励机制缺乏，代表的履职动力不足。各级人大机构对代表选举往往十分重视，但是对代表产生以后如何搭建代表履职平台、如何推进代表参政议政意识，重视不够，形成了有委托而无检查督促以及激励的局面。一是约束监督机制不完善。上级人大普遍没有建立代表执行职务的约束机制，对代表执行职务情况缺乏具体的标准要求，仅参照《代表法》中---“任期内连续二次以上无故不出席人民代表大会的代表将终止其代表资格”这一条。对代表虽有一定的制约性，但对不作为、不称职代表的监督制约根本无从谈起，很难促使代表运用足够的时间和精力投身到代表工作中去。二是对代表的激励机制缺乏，对那些认真履行职责，代表责任意识强，敢于坚持原则，为老百姓说真话的优秀代表、称职代表，各级人大在利益导向和激励机制的探索建设上，不够及时有效，使代表履职热情未能充分调动。
三、加强代表履职制度建设的建议
1、引入代表竟选制。把竞选机制引入选举不但是社会主义法治国家和民主政治深入发展的必然要求，而且也是完善人大选举制度建设的客观需求。通过建立代表竞选机制，进一步完善选举制度建设，切实将思想作风硬，工作能力强，敢讲真话，能办实事的同志吸纳进代表队伍，活跃人大工作，增强代表的履职效果。具体操作中：一是代表候选提名推荐应由以政党、团体包揽向以选民、代表十人以上联名推荐转变。在直接选举中，充分尊重选民的联名推荐权利，对选民十人以上联名推荐的代表候选人与党政、团体推荐的代表候选人进行平等对待，鼓励、引导广大选民自荐参与代表竞选，逐步把代表候选人提名推荐权更多地交给选民，真正把那些敢于为群众代言、乐于为群众办事的人选举为人大代表。二是代表候选人名额与应选代表名额的差额比例应由法定下限向法定上限扩大。根据《选举法》第三十条规定：“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍”这个规定。为有利于发现人才、选拔人才，最好采用法定“上限”来进行。激发选民的民主意识和政治热情，调动广大人民群众参与民主选举、管理地方国家社会事务和当家作主积极性。三是应减少人大代表中的干部比例，当前党政领导型代表比例过高，不仅不利于更广泛地反映民意、集中民智，而且也阻碍代表活动的深入开展。因此，在代表候选人选择上尽量安排社区干部的数量，现在社区规模大，职能相当于小政府，涉及大量的民生和社会公共事务，在代表选举中应最大限度地扩大基层干部和选民代表比例，这样有利于进一步密切党群关系，巩固扩大执政基础。
2、建立和完善代表培训制度建设。人大代表是监督的主体，其自身素质的高与低，工作能力强与弱是代表履行职责、发挥作用的关键。因此，培养一支政治思想素质好、工作能力强、法律观念强、能深入调查研究的代表队伍显得尤为重要。一是要把代表培训纳入人大常委会的日常工作。基层人大工委应该把人大代表培训放在重中之重，通过培训切实增强代表的法制意识、大局意识和群众观念。二是要把基层代表纳入地方党政培训对象重点。人大常委会应利用党校这一阵地优势，有计划地对人大代表进行党的路线、方针、政策、法律法规的培训，传授政治、经济等相关专业知识，不断拓宽代表的知识面，提升代表的参政议政水平。三是要定期召开代表工作经验交流会议。区人大常委会最好每年召开一次，至少每届召开三至四次以上代表工作经验交流会议，让那些认真履职的人大代表谈体会、谈收获、起到带动示范作用。
3、建立和完善代表监督约束制度建设。只有增强代表履职的外部约束力，才能使代表履职有压力、有动力，因此，要把监督有效廷伸到“监督者也必须接受监督”的层次。一是要建立代表阳光公示建设。即要在代表所在选区和选举的社区、单位建立公示牌，同时把代表姓名、照片、联系地址和通信亮出来，以加强选民与代表的联系沟通，接受选区选民的监督。二是要建立代表履职承诺制度。当选的代表撰写《履行职务承诺书》到选区向选区选民公开承诺，增强代表的使命感和政治责任感。三是要坚持完善人大代表向选民履职述职报告，通过述职，让选民真正了解代表履职过程和结果。四是建立代表履职档案制度建设。即对代表出席会议、审议发言、参加视察、小组活动、联系选民及参加人大常委会安排的其他活动等情况定期汇总，并年终向人大代表通报。五是要依法建立和完善代表届内辞职制度。即要打破现行的人大代表任期内终身制，对于在闭会期间不参加代表活动，不联系选民，审议不发言，长期提不出建议和意见，作用没有发挥的“零履职”代表、挂名代表，应接受他们的辞职或劝其自动辞职，以便及时补充人大代表的新鲜血液。此外要善于和敢于使用代表罢免机制，对严重违法违纪的失职代表，要克服各种畏难情绪和顾虑，依法进行罢免。
4、创新代表激励制度建设。在探索代表进行有效监督的同时，也要积极创新代表制度建设，充分保护和调动代表的履职积极性。一是要典型引路，加大对优秀代表的宣传力度。定时发掘身边一些兢兢业业、关心群众、乐于奉献、善于向“一府两院”建言献策的优秀代表，利用各种形式宣传代表履职的先进事迹和风采，感染、鼓励每一位人大代表。二是要建立健全代表评优奖励制度，根据代表履职档案记录和平时掌握的情况，对切实履行代表职务，为经济社会发展出谋献策的人大代表，加大表彰力度，在给予精神奖励的同时，要增加经济、物质奖励的比重，调动人大代表的履职积极性。三是要创新优秀代表连任制度。从计划经济到社会主义市场经济建立，特别是改革开放三十年，对于能够在社会主义市场经济形势下积极履行人大代表职责，模范发挥主体作用的代表要实施连任制度，最大限度地调动代表的积极性和创造性，为加强民主法制建设，构筑和谐社会作出应有的贡献。
