加强对预算的审查监督，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，也是人大及其常委会应切实履行好的一项重大责任。目前，随着我国预算管理体制改革的不断深化，地方各级人大在预算监督工作方面较以前虽然有了不小的进步，但就整体而言一直以来困挠人大监督的一些问题依然存在，制约了预算审查监督职能的发挥。
一、地方人大预算监督存在的问题
1、重静态批准，轻动态审查。当前一些地方人大预算监督活动存在着诸如工作不到位、开会审议走形式、过程序的问题，监督过程被动、缺位、滞后的现象依然相当严重，通常是在“听听汇报，看看热闹”中便完成了对政府预算的监督工作，比较多地局限于形式化的监督，而缺乏实质性监督。这些现象实际上都是重静态批准，轻动态审查的直接结果。按照我国地方人大审查和批准政府预算的程序，大致有九个环节：①提前介入。预算工委就财政、经济形势、税收和其他收入等预测情况听取政府有关部门的意见；会同各专门委员会，组织代表赴预算部门、单位进行调研，审查部门预算编制情况，了解部门对预算编制和预算控制数的意见和建议，汇总后形成报告；②沟通情况。预算工委就部门预算编制、部门预算控制数、报送材料等问题与财政部门沟通情况，交换意见。财政部门据此做出必要调整或说明；③听取汇报。财政部门向预算工委、财经委汇报当年预算执行情况和下年度预算草案编制的主要内容，并提交预算执行情况表和预算初步方案；④预算工委预审。预算工委对预算草案进行预审，就当年预算执行情况及下年预算安排情况与财政部门交换意见，并起草预算初步分析报告；⑤财经委员会初步审查。财经委对预算草案进行初步审查，根据预算工委提出的预算初步分析报告，为起草预算审查报告作好准备，人民代表大会期间正式撰写预算审查报告提交大会主席团审议；⑥向大会报告。政府向人民代表大会提交预算有关材料，财政部门代表政府向人民代表大会报告上年度预算执行情况和本年度预算草案；⑦代表审议。代表审查政府预算，阅读政府预算报告，查阅相关资料，参加各代表团分组审查预算，就审查中发现的问题，提出询问、议案或意见；⑧主席团审议。财经委汇总代表团审议意见，修改“预算审查报告”（草案），并向主席团报告。主席团审议、通过“预算审查报告”并印发代表，讨论通过“大会关于预算的决议”（草案），并印发代表审议；⑨大会表决。大会就“关于政府预算的决议”进行表决，同意上年度预算执行情况报告，批准本年度本级预算。从监督的有效性来看，以上九个环节应该成为一个动态的系统过程，才能真正有制约力的监督，但是当前来看，地方人大在以上九个环节中大多是将其作为一些零散的工作内容，没有形成动态的系统化合力，这就在一定程度上影响了其整体效果。
2、重事前批准，轻事后监督。这主要是指人大在预算执行监督中的表面化问题及决算报告走过场的问题，主要表现为：①缺乏事中的及时监督。这是当前地方人大预算监督的一个整体特征，而这就意味着对政府执行预算的监督是一个盲区，无法有效地保障预算执行的规范性和严肃性。提升事中监督能力是地方人大当前面临的一个重要课题，只有把这个环节落实好了，人大的预算监督才能真正落到实处；②执行监督手段局限，深度、广度都不够。人大监督本是最高层面的意向监督，宪法和相关法律也赋予了人大询问、质询、特定问题调查等多种监督形式。然而如此多的刚性授权在人大却很少发挥作用。③决算审议把关不作为，监督失效进入恶性循环。决算审查是为了发现上一年度预算编制与执行中出现的问题，并为整改指明方向，同时也是为新的预算编制与执行作好铺垫，有着示范性作用。正是因为地方人大对于预算决算的审议大部分是采取“事后认可”的态度，使得超预算安排支出、无计划拨款、资金无序使用、违规收费、截留挪用专款等现象时有发生。
3、预算调整审查监督不足。这是当前地方人大在预算监督中面临的一个重要问题。由于政府管理事务的复杂性，预算调整具有必要性和合理性，但是，如果政府的预算调整得不到行之有效的监督和约束，那么就会降低公共财政的产出效用，滋生许多问题。根据《预算法》的相关规定，预算调整是指经人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。第五十四条同时规定:“县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准，未经批准，不得调整预算”。但是，在现实中，由于预算编制的水平有限，加上国家及政策的变化以及突发情况等原因，预算需要调整的情况十分普遍，但是严格对预算调整制定方案并报人大常委会审批的情况却比较少见，这种现象一方面反映了政府责任意识的欠缺，另一方面也与人大的地位不高有关，同时缺乏有效的责任追究机制也在一定程度上助长了肆意改变预算方案之风。
4、地方人大预算监督组织建设相对薄弱，人员专业化水平低。这是影响当前地方人大财政预算监督水平的重要原因。当前除全国人大已设立了预算工作委员会外，很多县级人大尚没有专门的专业化的预算审批机构，而通常是由财经工委对预算进行审查，而财经工委一般只有2人，有的地方只有1人，力量普遍不足，难以承担预算审查这一专业性极强的工作，当前这种由“不专业”的人进行的监督只能局限于形式层面，这一点在地方人大预算监督中体现得最为明显，致使其审查监督浮于表面，难以深化，严重影响人大预算审查监督工作的有效开展。再加上人代会议程繁多、会期有限，安排审议预算方案仅有一天左右，而绝大部分代表都不具备预算专业知识，监督效果可想而知。
二、加强地方人大预算监督的对策建议
为更好地发挥预算监督功能，从目前来看，应该以加强部门预算审查监督为突破口，积极探索人大预算审查监督工作的新路子，进一步推进财政预算的审查监督由简单的程序性审查向着程序性和实质性并重的审查监督转变。通过对政府花钱进行实时监督，把政府的“秘密荷包”变为“玻璃钱柜”。
1、改革预算管理方式，推进人大监督预算的有效性。要不断提升我国地方人大财政预算监督水平首先要积极推进预算编制办法改革，探索适合我国国情的统一、协调、高效的预算管理方式，当前特别是如何创新和不断完善部门预算制度对于充分发挥地方人大的预算监督作用有着十分重要的现实意义。去年宁波市江北区人大常委会出台了《关于部门预算监督的若干规定》，促使政府编制预算报告时务必细化各部门财政收入与支出的各个项目，做到预算的完整与精确，增加预算透明度，既方便政府预算执行，也利于人大代表的审查监督。从当前许多地方的实践来看，财政预算管理方式改革是在现行财政体制和政策基本不变的前提下，对公共财政实行“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。总的来看，区县人大在推进人大预算监督改革的过程中要结合上级公共财政预算审查监督的改革成果以及预算编制规范化的具体要求，努力创建一套以人大批准审查预算为基础的、程序化的、有公众参与的民主预算审查制度，从而使地方人大预算审查监督能充分体现法制与民主结合的主题，探索地方政府财政预算公开，自觉依法接受人大和社会广泛参与监督的新形式。
2、加大制度与机制创新，不断提升预算执行的透明度。当前，人大对财政预算执行情况的日常监督，主要是靠财政部门报送的月报表，一般月报表反映的是各项支出的大数，具体支出项目并不清楚。因此，要实现人大对财政预算执行情况的监督，必须增强预算的透明度，而提升预算执行的透明度要与加大制度与机制创新结合起来。一方面，各级地方人大应积极督促和支持政府进一步提高预算的透明度，从“给什么看什么”转变为主动要求政府向人大和社会提供财政信息。另一方面，人大也可以对社会公开预算监督过程，吸纳公民参与，倾听公众的需要和对政府预算的意见。公开性是预算监督的前提。预算信息公开是推进人大预算实质监督的第一步。人大预算监督要摆脱“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的现实困境，就要实现预算信息的公开化。
近年来，各种民生问题的产生多与公共财政安排失当有关，其实质就是民众在预算监督中缺乏应有的话语权，从这个角度而言，政府预算应向全社会彻底公开，并允许民众以建议、批评等多种方式参与审查和监督。地方人大在加大预算监督公开方面可以采取以下措施：①实现政务信息公开的制度化和法治化。从制度上和法律上将政府要依法向人大报告、向社会披露财政信息明确化，只有这样才能从根本上制约政府披露财政信息的随意性；②从实践操作的层面明确规定政府信息公开的内容、范围、程度，以防止之前存在的政府公开信息避重就轻的现象，解决政府在预算公开方面的随意性；③在全面公开信息的基础上保障信息的可靠。这就是要求政府披露的财政信息既要能反映即期的财政运行状况，又要能反映未来的财政运行趋势，既要能反映现实的财政收支状况，也要能反映潜在的财政风险，以满足社会公众的知情权作为基本的要求和标准。同时，政府要本着对社会公众负责的态度，确保披露的财政信息真实可靠，为此，对政府财政信息披露行为要建立监督机制。要公开地方预算收入支出的法律依据、监督程序以及预算审查的过程。
3、进一步规范预算程序，确保政府预算编制的科学性。为使人大的预算监督逐步由形式监督向实质监督转变，不断提升监督的有效性，必须在推进制度创新的基础上，实现预算监督的范围由小到大，预算监督的程序由粗到细，预算监督的内容由浅到深的转变，特别重要的是逐步由程序性监督向实体性监督转变。
首先，改进预算编制，严把预算执行关口，具体可从如下几方面着手进行制度与机制的创新：①要调整预算年度。根据我国各级人大、政协两会在1月至4月召开的实际,可以考虑将传统的预算年度历年制改为跨年制，以解决预算执行时间与预算审批时间不同步,间隔期内先执行、后审批的问题；②要坚持政府预算的广泛原则和绩效原则,全面推行综合预算、零基预算,积极创造条件,逐步实施绩效预算。③要强力推进部门预算改革，细化预算科目编报内容。改变传统的“基数加增长”模式，实行“吃饭”和“办事”分开，即基本支出预算按照定员定额方式管理，项目支出预算经评估论证后进入项目库实行滚动管理；④要改变预算编制形式，理顺预算编制程序。即将传统的“自上而下”、逐级代编的编制方式改变为“自下而上、上下结合”的预算编制形式，规范编制流程，提高预算的精确度和真实性；⑤要严肃预算执行,改进监督方式。
其次，在审批预算调整中，严格把握“特殊情况”，并规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，防止和杜绝随意追加追减、破坏预算严肃性的行为，这也是当前人大预算监督的“瓶颈”。要改变这一现状，就需要以立法或制度创新的方式对这些“特殊情况”严加限制并加强制约。同时地方人大要通过多种形式深入调查了解，追踪监督预算执行情况，及时纠正发现违反预算的行为。
再次，完善人大预算监督程序，对预算监督的范围、内容与实施程序和操作方法进行规范，做到有法可依，增强可操作性，使人大预算监督规范化、制度化、常规化，以提高审查监督的质量和效果。①采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。②改革预算收支项目，细化预算编制内容，使预算编制科学化。预算科目要适应预算改革要求，科目设置上尽量体现复式预算和部门预算要求，既要包括财政预算内收入，也要包括预算外收入，把预算内资金和预算外资金有机结合起来，保持预算的完整性。③所有政府预算单位均应按不同原则和要求，按部门自下而上编制预算，并使用统一政府收支科目。可考虑预算大类项目，按部门设置，下设明细大项，大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目及明细预算。
4、充实人大监督组织，不断提高预算监督的专业化水平。首先，有条件的县级地方人大可以设立一个专门的预算委员会，使预算监督逐步走上专业化的道路。同时，有的学者提出借鉴西方国家的经验将审计部门纳入人大系统，从机构上补充专业化水平不高的缺陷。其次，建立一支高素质的专业监督队伍，吸纳一些专业化的人才，在此基础上对已有的人力资源进行开发，通过对人大代表进行适当的培训，使人大代表了解经济、财政等相关知识，提高预算监督的能力和水平。再次，要引导人大代表提高预算监督的意识，本着对国家和人民负责的态度，大胆行使监督权，敢于监督、乐于监督。
5、加强预算执行过程的监督，建立健全预算问责机制。从动态的视角来看，预算监督的重中之重是对预算执行过程的监督。因此，在提升地方政府预算监督能力的过程中可以考虑将监督的关卡后移，把执行环节作为监督的关键一环，确保预算执行的合法性与有序性，这是发挥当前人大预算监督功能的基础和前提，它可以为进一步实现预算监督的高效性奠定基础。①改宏观监控为微观监管，特别是要改常规检查为专项调查，不断提升监督的针对性；②)改变过去仅限于听取一般汇报的局限性，将其改为不定期的经常性执法检查，同时加强对违法、违规使用公共财政行为的问责力度，以此提升人大预算监督的权威性；③改变原来的重点项目的阶段性巡查验收为全程跟踪督察，实行事前、事中、事后监督相结合使监督不留死角，形成动态的、全方位的监督网络；④法律监督与司法、行政、舆论等全方位监督相结合，延伸审计与“同级审”相结合，使政府的每一笔投入都能产生实实在在的效益。通过以上这些行之有效的机制创新和制度安排可以为充分发挥人大预算监督功能奠定基础。
