周晓慧

　　对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大常委会法律监督的一项重要职权，是《监督法》规定的地方各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。规范性文件备案审查工作是一项全新的工作，地方人大常委会对规范性文件的备案审查工作尚处在探索起步阶段，有的问题尚需进一步研究和明确，在实际工作中有待进一步加强和完善。

　　一、存在的问题和原因

　　（一）思想认识不够统一

    从人大角度来看，主要是有的地方对规范性文件备案审查工作的重要性、必要性认识不足，没有按照法律、法规的规定要求，将规范性文件备案审查工作作为常委会的重要日常监督工作摆上工作日程。具体工作中，存在着一定程度的敷衍、畏难和顾虑现象，既担心人大工作力量不够，审查不出问题或者审查错了不好办，又担心人大审查发现问题，政府不配合、不接受。从政府方面看，主要是有的地方对规范性文件备案审查工作的目的是帮助政府改进工作的认识不到位，反而认为备案审查工作影响了政府的日常工作，妨碍了工作效能，存在推却、搪塞的现象，自我加压的少；有的地方对规范性文件备案审查工作不够重视，认为其出台的规范性文件已经由政府部门法制部门把关，靠人大的现有力量恐怕也审不出什么，存在不积极回应的现象。

　　（二）备案审查的范围、标准还不够明确

　　根据《监督法》和《浙江省各级人大常委会规范性文件备案审查规定》，规范性文件对县区级人大常委会而言，是指对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件，报送范围应该是下级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，还有其他应当报送备案的规范性文件。现实中，县（区）级人民法院和人民检察院在执行法律和上级法院、检察院的有关规定时，也会就某些司法标准和行为发布规范性文件。同时，政府大部分规范性文件都是以公告、通告、通报、通知、办法、会议纪要、意见等形式出现，部分还以政府办公室或部门的名义发文，还有的是党政联合发布的文件，上述规范性文件是否纳入“其他应当报送的规范性文件”的范围之中，没有明确的标准，实践中认识不一，容易漏报、少报、不报。监督法第三十条除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外，还规定“同法律、法规规定相抵触的”和“有其他不适当的情形，应当予以撤销的”。对是否符合法律、法规的有关规定，在审查中比较好把握，但是否“相抵触”和“不适当”，法律、法规一般没有明确、不够细化，而这往往也是规范性文件不当之所在，人大常委会在审查监督时，很难把握标准。

　　（三）工作力量配备不足

　　规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，随着人大监督工作的深入，没有一个专门的机构，没有一批高素质的专业人员，对种类、数量众多的规范性文件的监督则容易出现监督不力的现象，很难承担起审查职责。目前，省市人大常委会都已成立备案审查机构，县区级人大常委会基本上没有建立专门的备案审查机构，接收、登记工作大多由法工委负责，审查工作由相关工委负责。但各工委人员和精力都有限，缺乏相对专业、经验丰富、熟练掌握法律法规知识的人才，由于规范性文件涉及方方面面，专业性强，仅凭人大常委会现有的自身力量，难以对规范性文件开展有效的审查。

　　二、几点建议

　　（一）进一步统一思想，提高认识

　　规范性文件直接涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，在制定机关的辖区内具有普遍的约束力和一定的强制力。因此，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于人民群众的切身利益，对于社会的和谐与稳定，关系极大。监督法将规范性文件备案审查工作作为与听取和审议工作报告、审查和批准计划与预决算、执法检查并列的四大人大常委会经常性监督形式加以规定，是对人大监督工作认识的重要深化和规范。各级党委、人大常委会、政府一定要进一步加强对监督法的学习，从深入学习实践科学发展观，维护国家法制统一、保障人民群众根本利益的高度，进一步提高对规范性文件备案审查工作重要性的认识。各级党委要加强对规范性文件备案工作的领导，及时研究解决规范性文件备案审查工作的重大问题，支持人大常委会依法行使职权。各级人大常委会要切实把规范性文件审查工作作为常委会重要的日常工作，摆上常委会监督工作的议事日程，定期研究规范备案审查工作，切实履行好法定职责。各级政府要建立和完善报送规范性文件的工作机制和责任机制，保证及时按照法律法规的要求报送规范性文件。

    （二）明确范围，提高规范性文件备案审查工作的针对性

　　对规范性文件备案审查的范围，按照《监督法》和省《规定》的要求，结合实际工作需要，报送备案的规范性文件应当具有以下特征：

    一是制定主体的特定性。需报备的规范性文件制定机关一般是下一级人大及其常委会、同级人民政府。对于规范性文件，人大常委会有权撤销的才能要求备案，由制定机关的工作部门制定的文件不属于规范性文件备案审查的范围。需要指出的是，《国家行政机关公文处理办法》规定，各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作，部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。也就是说，政府办公厅（室）可以代表政府对外正式行文。实践中，确实有不少重要文件经政府同意，并由政府办公厅（室）制发的，代表的是同级政府的意见，政府办公厅（室）应符合监督法规定的制定主体要求。政府其他部门则不符合监督法规定的制定主体要求，其制发的具有普遍约束力的文件不属于监督法规定范畴的规范性文件，应纳入政府的备案审查。地方“两院”没有制定规范性文件的权力，其制定的办法，内容不能涉及行政管理、社会公共事务管理和公民的权利义务，不必报请备案。如发现“两院”文件中存在与法律不一致的问题，可以通过专项工作报告等工作监督的方式解决，或者在工作层面通过沟通解决。对于党政联合发布的文件，是现实中一个比较特殊的现象，一般不予备案审查，如发现党政联合发布的规范性文件违法或不当，可以通过人大常委会党组向同级党委提出建议。

　　二是规范内容的外部性和普遍适用性。凡是文件的内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时间内反复适用，不管采用什么名称，均应报送备案。

　　（三）  进一步加强规范性文件备案审查机构和队伍建设

　　一是要加强备案审查机构建设。要使规范性文件备案审查工作做到分工明确，责任落实，必然要有专门的机构来负责这项工作，建议在县区级人大常委会增设规范性文件备案审查室，并相应地增加编制和职数，以便更好地进行日常审查工作。二是要加强专业化队伍建设。要培养一批通晓法律、综合素质高、具有一定专业知识的规范性文件备案审查人才，加强规范性文件备案审查工作。县区级人大常委会人力精力智力毕竟有限，不可能也无法对所有的法律法规了如指掌。因此，县区级人大常委会要借脑借智，建立“智囊团”，吸收法律专家、学者、知名律师、社会工作者和人大代表等参与规范性文件审查工作，切实提高县区级人大常委会规范性文件备案审查质量。