近日，网上热议7.23甬温动车特大事故各级人大代表集体失言，特别对全国人大代表对于这一事件无一人表示异议，广大网友对人大代表是否履行为人民代言这一基本职责表示疑惑和不解。与此同时，据《中国青年报》载的一文中显示，在一次社会调查中，大多数调查对象在遇到困难时，最少使用的渠道就包括向自己选出的人大代表反映问题，在接受调查的对象中，只有0.2％的人找过人大代表。

　　而在现实生活中，一面是群众上访不断，在各级政府机关门口，重复上访、集体上访司空见惯，人民群众正当的权益得不到保护，社会稳定面临巨大压力；而另一面则是一些人大代表不能代言人民群众，游离于人民群众，对问题熟视无睹和冷漠，从而使人大代表的法定地位显得苍白无力。长此下去，将影响到国家机关的公信力，拉大了与人民群众的距离，失掉了人民群众的信任。群众有事为何不找人大代表？是人大代表脱离人民群众，人民群众不信任人大代表，还是我国现行的政治体制与当前经济社会发展相脱节？为此，我们就以上情况进行了调查分析：

　　一、原因分析

　　从实际情况看，近几年来，各地人大积极思考和探索发挥代表作用的新方法、新途径，如代表“双联一议”活动、代表联络站、民愿接待室、代表接待选民日等活动，与选民面对面交流,了解民情，反映民意，使人大代表的整体素质普遍得到提高，履职能力普遍得到加强，代表作用的发挥有了长足进步。但是，人大代表作用发挥难的现象在不同领域、不同时段仍然不同程度地存在：有的代表在思想上缺乏履职主观愿望和内在动力，在行动上忙于自身的本职工作，而不能主动地执行代表职务；有些代表缺乏人大业务知识或调查、表达、协调能力欠缺，而不能很好地执行代表职务；有的代表担心提出不同意见会影响领导对自己的看法，把代表履职作为负担，而不敢大胆地执行代表职务。究其原因，既有代表意识和责任感不强的问题，也有专业知识不足、履职能力不强的制约，更主要的原因是代表工作相关制度还不够完善或制度执行的力度还不够有力,人大工作者积极主动地发挥代表作用的意识和能力还不强。

　　1、代表意识不强使人大代表游离于人民群众。

　　我国实行的是兼职代表制，但是极少数代表误把兼职当荣誉，不深入群众，不联系选举单位或选民，不倾听群众的意见，不反映群众的呼声。正因为存在认识上的误区，从而形成上不关心党的方针、政策，下不了解民情民意，也不知代表的义务和权利，自然就不能履行代表职责。有些代表在履行代表职责过程中，把自己摆在行政隶属关系的被领导位置上，不敢提出一些实质性的批评、建议和意见，不能为政府决策提供参考，只会为政府报告唱赞歌，把自己等同于一般政府工作部门的执行人员，而不是代表选民执行各项代表职务，不能积极行使代表的民主权利。在每届代表的建议、批评、意见中，很难见到批评，大部分都是建议。有的代表在执行代表职务过程中，忽视了代表的人民性，把代表的义务细化到某些人或某个人，只为自己在工作或生活中予以发挥作用，或只为左邻右舍等“小圈子”排忧解难，失去了代表性。有的代表在人代会分组审议时很少发言，个别代表甚至在一届任期内，讨论一言不发，议案建议一件未提。而有些代表很少参加代表活动，总是强调本单位或本人工作忙而请假。特别是一些在事业上有成就或担任领导职务的人大代表，极少参加代表活动，有的报一下到就走，有的虽参加了代表活动，但精力不够，人到了思想未到。有的代表参加活动是凭关系、凭面子才参加代表活动。

　　2、制度的缺陷使人大代表与人民群众相脱节。

　　第一，代表产生机制不优。我国宪法、法律规定，县、乡镇两级的人大代表由选民直接选举产生，选民十人以上联名可以推荐代表候选人。但在许多地方的实际操作中，为体现人大代表的广泛性，各地仍然习惯性地根据代表结构比例，将所需提出的候选人的党派、性别要求下达到各选区，使得在某一选区，可能被提名的对象最大限度地趋向具体，有的甚至变成了唯一，再由选民进行差额选举。从而造成目前较普遍的是基层选民缺乏联名提名的热情与动力，真正由选民联名推选的人大代表极少，致使不少选民对自己所选的代表不认识、没见过面，更无从谈起对人大代表的监督。这样的制度安排在很大程度上降低了代表履职的积极性和有效性，不能主动地去体察民情，了解民意，为民代言。

第二，代表行为没有量化标准。《代表法》对人大代表参加人代会作出了比较严格的规定，凡“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”，将终止其代表资格。而对代表参加闭会期间活动的不作为行为，没有提出相应的制约规定，缺少代表履职的量化标准，使部分意识不强的代表，缺乏参加活动的内部驱动力，常因各种原因和借口而缺席。尤其是街道或乡镇一级人大活动中，组织代表活动相对较难，积极参与的代表人数并不多，而且每次都是相对固定的几个人。另一方面，因为人大代表与选民、原选举单位没有形成紧密的联系渠道，选民、原选举单位对其当选代表后履职情况不了解，对自己选出的代表履职行为缺乏有效的监督，也在一定程度上导致了代表缺乏责任感、危机感，失去了积极参加活动、认真履行职务的外部驱动力。由于代表行为的非约束性，称职与不称职很难界定。

　　第三，对代表的监督缺少手段。现行法律只规定了选民或选举单位有权罢免自己选出的代表，除此之外，对于选民和选举单位如何对代表的行为进行具体的监督和评判等，法律没有作出明确、可操作、有约束力的规定，使人感到“无法可依”。特别是对直接选举产生的代表的罢免，规定过于原则、笼统，法定程序不够明确，又没有相应的措施加以衔接，平时如要专门召集某选区全体选民罢免某个代表，工作难度较大。因此，选民对人大代表的监督罢免权实际上难以实现。从当前各地对人大代表进行监督的做法看，普遍采用的监督形式，是组织代表定期向选民述职，接受选民评议。但在具体实践中，要求所有代表都向选民述职很难做到，要求代表向所有选民述职更难做到。实际工作中，进行述职的只有部分代表，听取述职的往往也只有部分选民，且多数选民对代表并不很熟悉，对其履行职务情况的了解仅限于代表的自我汇报。个别代表在评议大会上只谈成绩，不谈缺点。由此看来，仅靠述职评议也难以达到对代表履行职务进行有效监督的目的。

　　二、建议与对策

　　人大代表是代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权，参与行使国家权力的光荣使者，新形势下如何进一步发挥人大代表为民代言的实际作用，已经成为社会各界及社区百姓关注和热议的话题，迫切需要引起我们的高度重视。

　　1、提高代表整体素质，激活代表“能为”意识。人大代表素质的高低，决定着人大工作水平的高低和效果的大小。不断优化代表结构，提高其整体素质，是加强地方人大工作、充分发挥地方国家权力机关作用的需要，也是地方人大一项至关重要的基础性工作。

首先，要优化代表素质和结构，把好代表“入口关”。提高代表素质必须从源头抓起，新一届代表换届选举工作即将开始，要严格按照新《选举法》的有关规定，注重把好代表“入口关”，努力将那些素质较高、能力较强、愿意为人大事业效力的代表选举出来。一是注重改善代表结构。既要注重候选人的代表性、广泛性，又要考虑候选人的先进性，力求使代表结构达到“职业结构合理化、知识结构多元化、年龄结构梯次化”的要求，特别是既要注重适应时代变革，积极吸纳社会新阶层的优秀代表，又要注意尽量限制和减少“官代表”、“商代表”比例，以保证代表的广泛性和活动参与率。二是坚持代表的基本素质和敬业精神的有机结合。不仅要求被选举人具有较好的政治文化素质，更要看其代表意识如何，履职能力如何，避免缺乏代表人民行使国家权力能力的人和不热爱代表职务的人进入代表队伍。三是建立代表候选人竞选制度。①实行代表候选人申报制度。其要点是经过组织提名或十人以上选民联合提名的代表候选人，必须要求其本人填写自愿接受提名的报告，表明自己的态度，承诺当选代表后必须承担的义务。自荐为代表候选人的，必须在填写申请报告后，经十人以上选民签名后方可提名为代表候选人。②实行候选人竞争演讲制度。由选举委员会组织代表候选人与选民见面，通过候选人自我介绍、现场回答选民提问、表态当选后的履职打算，充分展示自身素质和能力，增强责任心,从而真正让选民知人、知名、知情，按自己的意愿投下“称心票”，选举“意中人”。这样，既可以解决选民厌选，从而搞活选举，激发选民热情，也有利于提高选举活动公开、透明度，更有利于增强当选代表的责任感和使命感。

　　其次，要加强代表培训，把好代表“充电关”。人大工作的政治性、政策性、法律性都很强，代表作用要发挥，培训充电必先行。要以宪法、地方组织法、代表法、监督法等法律法规和人民代表大会制度基本理论以及人大业务知识为主，采取举办培训班、讲座、经验交流、发放相关学习材料等多种形式，使代表们充分认识我国根本政治制度的巨大优越性，掌握执行代表职务所必需的理论水平、业务知识和联系选民的能力，增强代表意识、责任意识，激发代表的履职积极性。

　　第三，要建立淘汰机制，疏通代表“出口关”。目前，人大代表职务的终止，除任期届满、迁出或调离本行政区域、辞职等情形外，剩下的唯一“出口”仅有因违法违纪受到法纪制裁而被罢免。为了确保代表素质，充分发挥代表应有的主体作用，在实践中还应考虑进一步拓宽代表出口渠道，特别是对于那些在闭会期间经常不参加代表活动、不联系选民、基本不能履行职责的代表，在选民或原选举单位提出批评意见后却仍无改进的，可劝其辞去代表职务，逐步实现人大代表“能上能下”。

　　2、建立激励约束机制，激活代表“要为”意识。建立健全一套激励约束机制，并严格依制执行，对人大代表实行奖勤罚懒，奖优罚劣，鼓励代表依法履职，是进一步调动人大代表的积极性和创造性的有效途径。

　　第一，建立代表公示制。人大代表选举结束后，应在本届人代会的第一次会议前，将市、县级的人大代表通过媒体、通过选区公告栏公布，把人大代表的姓名、照片、联系地址及电话亮出来，以便选民与代表联系和代表接受选民的监督，拉近代表与选民的距离。

　　第二，建立代表履职档案和通报制度。把人大代表在大会期间和闭会期间的活动，如出席会议、审议发言、参加视察、小组活动、联系选民解决实际问题、参加人大常委会安排的其他活动等履职情况及代表所提出的批评、建议、意见，记录在案，定期汇总，以此形成代表个人履职档案；坚持每半年一次将履职情况向代表个人反馈，年底，对个人履职情况进行量化，作为评优评先主要依据；对闭会期间经常不参加代表活动、基本不履行职责的代表，将其履职情况在一定范围内通报批评，以进一步强化代表依法履职意识。

　　第三，建立代表述职评议制度。为确保人大代表真正按照选民的意志和利益履行职务，人大常委会可根据当地实际出台人大代表述职办法，明确规定代表向选民述职的方式方法、述职内容、述职程序、述职次数等。督促代表将自己执行代表职务的情况向原选区选民或原选举单位报告，将履职情况置于选民和原选举单位的监督之下，增强代表自觉接受选民监督的意识和依法履职的自觉性。

　　第四，建立评优创先制度。通过坚持开展评优表彰活动，对能够为百姓说话，为民办实事、好事，依法履职工作做得好的代表给予大力的宣传表彰，使广大人大代表学有榜样，赶有目标，更积极主动地发挥其应有的作用。