摘要：换届选举工作是我国人民代表大会制度的重要内容，也是实现公民基本政治权力的主要途径，并具有较强的法律、政策性，但核心是选举工作的公平、公正和民主性。本文仅想从法律和相关制度的有限性与民主需求和社会矛盾的增长分析，尤其是新的选举法的重大修改所带来的选情变化，结合在慈城镇的工作实践，对新一轮我区（镇）人大换届工作试作如下思考。

　　一、 面临的问题与成因

　　这次县乡（区镇）人大换届选举虽然具有不少有利条件，但仍然存在不少困难和问题。主要表现在：

　　（一）法理上的微妙冲突

　　表现在选民参与民主政治的热情与现实的选举制度之间存在着三个冲突：

　　一是选民积极参与选举，却不能完整行使民主权利。选民的主体是广大的工人、农民、知识分子、个体私营业主等，他们希望选自己信任的、懂法律、有知识、敢为老百姓说话的人，来代表他们行使民主的权利。然而，由于选举程序设计存在一些问题，加上有时过分强调“组织意图”、“计划”等，使许多选民对选举的民主性和公正性缺乏信心。虽然法律赋予了选民的联名权，但考虑到工作难做，各政党、人民团体联合推荐的代表候选人人选过多，为了保证党委意图的实现，在讨论协商阶段就基本上把选民联名的代表候选人给协商掉了。选民参与民主政治、行使当家作主的最基本权利难以实现。

　　二是选民有权监督代表，但较难行使监督权。从某种意义上讲，选举的过程实际上是利益委托的过程。随着选举的结束，在选民与代表之间形成了一种新的利益关系，这种利益关系体现在：代表在人代会上讨论和决定问题时，必须反映选民的意见和要求；代表要接受选民的监督；代表定期向选民报告自己的工作情况。但由于目前没有建立起有效的监督与被监督的机制，致使选民对选出的代表进行监督成了一句空话，选民对当选代表在任期内干了些什么缺乏了解，这不仅虚化了代表的“代表性”，也使选民漠视宪法和法律所赋予他们的神圣选举权利。

　　三是选民期待选出高素质代表，但竞选机制尚未建成。一方面，代表候选人大多由组织推荐和内定，即使选举法规定，选民小组讨论、协商，对正式代表候选人不能形成一致意见的，进行预选。但有相当部分的换届选举工作的组织者，则认为程序越简单越好，越能达到上级的要求。且选举委员会宣传介绍代表候选人方式过于单调，而代表候选人开展自我宣传、自我推荐又缺乏相应的法律依据，致使很多选民对相当部分代表候选人不甚了解，根本谈不上择优投票、选能选贤了。另一方面，《选举法》修订后，实行了按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则分配代表名额，这将出现农民代表增加，工人和知识分子代表比例减少的问题。而在农村,有文化、素质较高、头脑灵活的农村人口大多外出打工；农村党员老龄化严重，有些村多年来未发展党员，而人大代表中要求的党员要达一定的比例；农村女性的参政履职积极性普遍不如男性，而妇女代表也要达到一定的比例；由于代表名额少，部分村要合并为一个选区选出一名代表，这样在选举过程中，难免会受到大村、家族势力和姓氏观念的影响。以上种种原因导致选出的代表很难达到整体素质高和结构优化的目的。　

　　（二）现实中的两难处境

　　由于多元利益格局的衍射和渗透，县乡（区镇）人大换届选举在现实中呈现出多维介入、多因制约的特点，民主的“跷跷板”时有失衡。

　　一是选民情况错综复杂，换届选举的价值取向受到冲击。其一，选民流向复杂。近年来，人口流动不断增加，人、房、户分离现象严重，加大了选民登记和组织投票的难度。即便是有选举权的本区常住人口，也存在“人在户不在”或“户在人不在”的现象。农闲季节，还有部分农户外出务工或在县城(市区)居住。据保守估计，慈城镇有各类外出务工人员1.6万人，将近占全镇总人口的20%。这既增加了选民登记难度，又严重影响了参选率，使得民主选举的履盖面大为“缩水”。其二，选民思想复杂。选民中有的认为人大换届选举与自己切身利益关系不大，代表选得好不好与己无关，选好代表不如选好村干部；有的认为换届选举是走过场，无非是“上面定名单，下面画圈圈”，因而参选积极性不高；有的标准有误、目标不明，受宗族观念、眼前利益影响或被人胁迫，惯于将票投给亲人、“族头”或“村霸”；有的思想庸俗，容易被人用小恩小惠及言行利诱左右选票投向；有的仍认为代表只是一种荣誉，争当代表的多，愿意为民代言、认真履行代表职责的少等，给换届选举带来不利的影响。这些状况的存在，冲击并淘空了人大换届选举的民主内涵。

　　二是代表结构比例失衡，代表究竟代表谁的问题值得深思。不容置否，当前我国人口最多的阶层是农业劳动者阶层，这就必然要求人大代表中的大多数应是农民代表。而实际上，在我区九届人大180名代表中，党政领导干部及企业老板代表占据了很大一部分席位。一些工人、农民代表背后的真实身份是企业老总和村干部，真正基层工人和一线农民代表非常少。在本届慈城中心组36名区代表中，如果把企业中层干部（车间主任）以下定为一线工人的话，那么其中真正的一线工人只有1名（在企业检验科的）；如把其中的村干部除外，那么真正的一线农民一个也没有。党员领导干部和企业老板任人大代表固然有其积极的一面，但消极方面也不容忽视。担负着监督“一府两院”、行使重大事项决定权的人民代表大会，其组成人员主要为领导干部和企业老板这些社会利益的既得阶层，而少有农民阶层及城乡无业、失业阶层等弱势群体的执言人，势必会影响其监督效果和决定重大事项的利益取向。

　　三是选举中的潜规则，使选票的民主分量大打折扣。由于缺乏有效的自我介绍平台，一些组织提名候选人为了获取较高的得票率，规避万一落选的风险，乐于采取请客吃饭、赠送礼品等方式来加深代表对自己的印象。而代表出于维护组织意图的大局考虑，也将受请受赠看成是理所当然。同样，为了确保组织意图的实现，如果县（区）级对候选人的这种行为也是睁一只眼闭一只眼，那么，就在无形中将人大换届选举变成了一场心照不宣的隐形互动，选票的民主成分被不断的中和或溶解，民主分量大为减轻。

　　（三）操作上的逻辑矛盾

　　矛盾在换届选举中历来存在，当前形势下，主要表现在以下几个方面。

　　一是组织意图与选民意愿难以一致的矛盾。从理论上说，组织意图与选民意愿应该是一致的，但在实际操作中，却往往出现背离的现象，这种背离主要表现为两种不同的情况。其一是受各种人为因素或其它因素的影响，组织上难免存在着察人失真和举人失准的现象，那会致使选民心理上难以接受。其二是部分选民受思维方式的局限，被少数别有用心之人所蛊惑或蒙蔽，群体性地发出错误的呼声，为组织上所不能容忍。这两种情况交织在一起，就形成了组织意图与选民意愿难以一致的矛盾状态。

　　二是保证代表结构与保证代表素质难以平衡的矛盾。历次换届选举，对代表结构要求强调得比较多，本次县乡（区镇）人大换届选举同样也存在重代表结构和轻视代表结构素质的现象。上级规定，代表候选人中妇女的比例一般占23%以上，县级人大代表中，工人、农民、知识分子代表的人数应占代表总数的45%左右，专业技术人员占25%左右，党政干部占24%左右，党员比例占65%左右，非党比例占35%左右，这些规定都是合理的，也是应当的。但在实际操作过程中，往往是“上级保领导，基层保结构”，导致不少素质较高的人被“卡”下来，这不仅与选举法的精神相悖，客观上也难以达到代表结构的要求。有些单位为了保结构而当选的人大代表，参政议政能力较差，开会不发一句言，不提一件议案建议，不走访选民，不参加代表活动，直接造成了代表资源的浪费。

　　三是严肃换届纪律与“贿选”行为难以界定的矛盾。《选举法》对贿选的定义是：选举中以行贿、收买、利诱等不正当手段拉取选票的违法行为。这是一个比较笼统的概念，缺乏量化的标准。而实际上，随着社会形势的发展，贿选手段越来越间接，贿选行为也越来越隐蔽。如少数人在换届选举过程中不直接进行金钱或物质交易，而是作出相关承诺，待选举结束后再行兑现；有的通过间接或多重间接的方式拉取选票，致使证据链容易断失；有的借请客吃饭送烟送酒等人情交往之名，行拉票贿选之实，等等。这些现象的存在，无疑是对民主选举的伤害。但同时，由于现行法律体系没有对贿选行为进行明确的界定，致使在贿选案件的具体查处过程中取证、追责及处理都比较困难，整肃换届纪律也只能是失之于软、失之于宽。

　　四是理想选举与实际选举难以结合的矛盾。其一是召集选民参加投票选举大会难。由于部分选民认识不到位，不愿意参加投票选举，很难组织大会投票。其二是依法选举难度增加。近年来，随着人大代表的地位和作用不断显现，选民争当代表的热情高涨，争选激烈。一些社会知名人士、民营企业家为提高自身知名度，想方设法当代表；个别地方可能会出现宗派、家族势力介入并操纵选举工作等情况，有可能出现候选人采取不正当手段参选问题，从而影响了选举工作的公正性。其三是选举工作的人手、经费仍然比较紧张。在以往的换届选举工作中，要从政府职能部门以及社区（村）和辖区企事业单位抽调工作人员。但是，随着政府机构改革和城市管理体制调整的不断深化，企事业单位的独立性和自主性进一步增强，社区（村）的工作也日益规范化。因此，再从这些单位抽调工作人员，难度进一步增大。另外，在个别村，农村选民参加选举要领取一定数量的实物或现金，这已成为一种不成文的规矩，这对一些经济比较薄弱的村工作压力较大。其四是外来人口、撤“村”建“居”遗留问题和移民人口的增加，使选举工作难上加难。我镇约有外来人口2.6万，占全镇常住人口的31%，外来人口由于流动性大，平时与当地群众的联系、交流相对较少，务工又具有时段性等特点，加之当地居民对外来人口观念上的障碍等，这给保障外来人口选举、维护选举公平公正和维护选举秩序增加了难度。另外撤“村”建“居”和移民人口的增加，如慈城镇民丰村、浦丰村、向上村等移民点的群众大多来自我省贫困山区，群众的心理变化复杂，法制意识和民主意识淡薄，宗族观念和教派观念浓厚，也是第一次参与我区大型选举活动，组织选举活动难度较大。这些也是本次换届选举工作面临的一大挑战，甚至稍有不慎，就有可能引起他们拉帮结派或被不良势力利用破坏选举。其五是代表选区划分较难。《选举法》修订后，要求本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，这将给城乡选区的划分带来一定的困难。由于受到代表名额的限制，特别是县（区）人大代表名额有限，只能将两三个行政村划作一个选区，导致选举不正当竞争会出现“大村吃小村”，大村获胜的情况，小村选民意见大，不仅给选举工作带来困难，而且影响了社会的和谐稳定。同时个体私营企业不断增多和扩大，原国有企业纷纷倒闭、破产，如果继续单纯采用选举法规定的“可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分”选区的办法，已难以适应目前的实际情况。同时，因县、乡（区、镇）同步进行，在划分选区时，县（区）级和乡（镇）级还存在要如何统筹兼顾的问题。

　　二、思考与对策建议

　　针对换届选举中存在的突出问题，以及对经济社会发展形势的思考。必须采取相应的对策措施，确保换届选举顺利开展，公平、公正、公开，维护其严肃性和权威性。

　　（一）加强组织领导，营造良好的舆论环境

　　坚持党的领导是做好这次县乡人大换届选举工作的重要保障，是确保换届选举工作保持正确的政治方向，顺利进行的坚强保证。县乡（区镇）党委要加强领导，把人大换届选举摆上重要工作日程，统筹考虑，建立强有力的县乡（区镇）人大换届工作领导组和指导组，加强对县乡（区镇）人大换届选举工作的领导和指导。要丰富换届选举的宣传形式，要充分利用报刊、黑板报、图片、有线电视、网络、宣传车、横幅、标语、印发宣传资料和深入农户宣讲等多种形式，广泛深入地宣传人民代表大会制度，宣传宪法、地方组织法、代表法、选举法等相关法律法规，加强对换届选举重要意义、指导思想、法律程序和基本要求等内容的宣传，营造良好的换届选举氛围，激发选民参选的政治热情。

　　（二）以党委为核心，从宏观上掌控换届局面

　　县、乡（区、镇）两级换届选举委员会必须在党委的坚强领导下，将“精品意识”和“忧患意识”贯穿于整个过程，方方面面都要周密考虑、精心准备，细之又细确保万无一失。

　　一要积极整合工作力量。在换届选举的过程中，除了将上级人大、组织部等专业部门的工作人员以及乡镇人大主席等专业人员纳入换届选举工作力量，进行统筹调配、平衡摆布外，还应充分挖掘一切可用资源，特别是要把一些有着换届选举丰富实践经验的离退休人员、非专业部门工作人员、以及在基层工作过多年的老村干部等，吸引到换届选举工作的组织实施中来，通过在县（区）、乡（镇）、村（居）三级分别设置相应的岗位，充分发挥这支“编外”力量在推动基层民主中的积极作用。二要认真搞好资源摸底。代表资源摸底是换届选举工作的重要一环，直接关系到整个换届工作大局，资源摸底必须准确无误。就目前而言，要着重在强调德、能、勤、绩等核心评价要素的同时，努力探索能够更加全面、真实、客观了解摸底对象各方面情况的途径和方法。而扩大调查范围，无疑是一个有效举措。也就是说，在摸底的过程中，我们除了听取摸底对象所在单位的意见外，最主要的是要听取其工作对象尤其是熟悉其情况的普通群众的意见，掌握真实具体的实例并准确求证，从而真正将有才有德、能够为群众说话的人摸上来。三要密切关注思想动态。加强思想掌控是把握换届选举大势，确保换届取得成功的必要之举。思想活动无形无影的特殊性，客观上要求我们采取特殊的方法予以应对。在换届选举的过程中，党委可以采取比较隐蔽的方式，设立专门的思想动态监测站并按地域设置监测点，对部分重点目标群还可以通过安插“特使”的方式，随时掌握其思想运行轨迹。对一些带有苗头性的倾向，是积极一面的要正确引导，使其为换届服务；消极一面的，要采取有效措施进行化解，防止转化为破坏选举的实际行动。另外，要注意通过选前调研、选后跟踪等方式，适当延伸思想动态掌控的时间跨度，做到有备无患、有始有终。四要严厉打击黑恶势力。黑恶势力干扰选举是对民主选举的严重挑衅，只有坚决打击黑恶势力，才能营造平安的换届环境。在换届期间，必要时可成立专门的打黑除恶工作小组，隶属县级人大换届选举委员会管理，以随时打击处理选举中的恶性事件。同时，公、检、法、司等部门要保持相应的态势，严防黑恶势力冒头，尤其要连根拔出其幕后的操控势力，并坚决从严、从重、从快办理中，使意图干扰破坏选举的黑恶势力闻风丧胆、全面收敛。

　　（三）科学划分选区，准确进行选民登记

　　划分选区和选民登记是直接选举的两项基础性工作，必须按照依法、科学、便民的原则进行。划分选区时，农村地区以按居住地划分为宜，城镇地区以按生产单位划分，县（区）直部门、乡镇的机关单位按居住地登记。考虑到这次县乡（区镇）人大换届选举是同步进行，可采取大选区套小选区的方法，保证县、乡（区、镇）两级人大代表选举“同日”进行。同时，为了有利于提高代表素质，在坚持每一选区选1至3名代表的前提下，可将划分选区与代表资源的分布有机结合起来。代表名额分配尽量合理、平衡，可将县（区）人大代表与党代表、政协委员、乡镇代表结合起来安排，尽量照顾到各选区的利益，确保选举工作顺利开展。选民登记关系到选民的民主权利，要严格把好“法定年龄关”、“政策关”和“人员流动关”，充分利用全国第六次人口普查资料作为选民登记、核对选民情况的参考依据，努力做到不漏登、不错登、不重登。针对选民登记出现的新情况、新问题，摸清人口现状，特别要摸清“人在户不在、户在人不在”的人户分离现状，掌握基本情况，实行登记选民与选民登记相结合的“双向登记”的办法。要对选民进行预登，在正式登记前，根据选民的流动情况，采取现代通讯联系方式，掌握选民登记动态。对错登、重登、漏登要及时分别进行补登，并公布补登榜，做到全面、客观、准确。

　　（四）抓住重点环节，坚持严格依法办事

　　做好人大换届选举工作，在兼顾全面的同时，必须要突出重点。一是要加强对选举工作人员的培训指导。县（区）人大常委会负责组织县、乡镇干部，乡镇人大负责组织乡镇、村（居）干部和广大选民对相关法律法规和政策进行培训学习。通过层层培训，让选举工作者掌握必要的法律知识，熟悉选举有关工作程序，有利于依法指导换届选举工作，从而提升选举工作水平。县（区）和乡镇党委、政权机关和选举委员会都要遵守相关的法律规定和程序，严格依照宪法和法律的规定进行工作。二是要严格执行“三个法定时间”。选举日一旦确定，就要以选举为中心，严格按选举法规定的时间公布，不得更改。即在选举日20日前公布选民名单，15日前公布代表候选人名单及代表候选人的基本情况，7日前公布正式候选人名单及代表候选人的基本情况。三是要抓好投票选举工作。第一，在选举日前组织候选人同本选区选民见面，候选人应回答选民的提问并表达自己积极参政履职的决心；第二，加强对流动票箱投票的监督管理。要选择政治上可靠、业务上精通、工作上细致的同志担任流动票箱工作人员；第三，要坚持差额选举，不能为了减轻工作量或保证某些选民当选而搞等额选举。在代表候选人的安排上，尽可能采取四选三和三选二的方法，以提高选举成功率；第四，组织好投票选举。充分利用农闲、工闲、早上、晚上时间，组织选民投票选举。对两级人大代表同步进行投票选举时，要向选民讲清两种选票的颜色和级别，一次同时投票、分别计票。四是要防止和依法处置贿选和其他非法活动。要注意防范选举过程可能出现的矛盾和问题，发现苗头，及时处理。对干扰或破坏选举的行为要依法严肃查处，确保选举工作有序进行。

　　（五）注重代表结构，提高代表整体素质

　　人大代表的素质直接关系到大会的顺利进行和选举的成败，关系到人大履职的水平。因此，我们要高度重视代表结构，严把代表入口关，确保代表整体素质。一是要明确代表素质要求。代表候选人的资格除具有选民资格外，还应依据代表法规定的代表的权利和义务明确提出相应的条件和要求，必须达到“三要”和“三性”的要求，即要模范遵守宪法和法律，要与人民群众保持密切联系，要努力为人民服务；具有先进性、代表性和广泛性。思想品德、守法情况、联系选民程度、基本能力和参与决策的水平都应纳入基本要件，可以采取定性和列举的形式加以规定。二是要注意合理的比例结构和良好的素质。在认真做好代表候选人摸底调查工作的基础上，引导选民进行提名推荐，充分尊重选民意见。同时把政党组织提名推荐和选民联合提名推荐结合起来，充分发扬民主，对推荐候选人的反复酝酿协商，结合相关要求，确立正式代表候选人，并全部张榜公布。在保证有适当比例的非中共党员、妇女、少数民族代表能够当选的前提下，适当限制党员领导干部和企业老板比例，向法律界、科技界、工商企业界倾斜，增加普通工人和农民的代表份额，给弱势群体留出一定的代表名额。并留给基层一定的操作空间，便于把少部分因比例原因而不能入选的优秀人才选为代表。要让有较强履职意愿和履职能力强的人当选为代表，使代表结构得到优化和整体素质得到保证。

　　（六）充分发扬民主，从民意上实现选举初衷

　　充分发扬民主，尊重、引导并汇合好民意，是实现换届选举目标，确保换届取得成功的重要手段。一要扩大参选率。要加大宣传力度，让选民认识到参加选举是在行使宪法赋予公民的民主权利和当家作主的权利，让其自觉主动的投身到换届选举中去。要改进选民登记办法，对常年外出打工、企业破产后自谋职业以及迁入城镇的空挂户中的选民，要求其在规定时间内与户籍所在单位、居委会联系进行选民登记，否则视为自动弃权。对于外来人员，凡居住时间满两年的应按有关规定组织他们参加居住地选举。选举工作机构还应主动与司法机关加强联系，全面准确掌握选民选举权是否剥夺情况。选举工作启动后，对直接选举，选举日的设定可以放宽一些，1-3个选区可设立一个选举日，便于加强工作指导。此外，各级领导干部在选举日应带头参加本选区的投票选举，发挥示范和引导作用，使全体人民感受到换届选举的浓厚氛围。二要提高选民素质。诚然，换届期间对选民进行突击式的集中培训，能够提高选民行使民主权力的能力。但更应该建立经常性的选民教育培训机制，要通过开设讲座论坛、乡间课堂，举办文艺演出等群众喜闻乐见的形式，将换届选举业务知识不间断地传递给选民。为了提高选民对换届流程的把握力，还可以采取制作“人大换届选举信息卡”的方式，将换届的各个环节、日程安排、操作要点以及相关人员简介等全部印制在信息卡上，让选民一目了然、心中有底。信息卡要尽量美观大方，有视觉冲击力，能够激发选民兴趣并便于携带查看。三要规范投票行为。选举投票可以采取召开选民大会、设立投票站和流动票箱等方式进行。召开选民大会，形式隆重，气氛热烈，是一种很好的方式，应予推广。设立投票站容易掌握投票的时间、地点，参加投票比较方便，但应加大管理工作力度。流动票箱方便老、弱、病、残和边远地区的选民行使民主权利，但对操作上存在的漏洞应加强监管。要严防一些选区为保证组织候选人当选，借流动票箱之机，为部分厌选选民及外出选民代写选票这一现象的发生。此外，还应严格把握委托投票程序，对委托投票实行公示，防止弄虚作假提高参选率，确保选举公正。

　　（七）落实选举经费，保证选举顺利进行

　　选举法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，由国库开支”。今年换届县、乡（区、镇）同步进行，选举涉及面更广，程序更复杂，组织工作难度更大，人力、物力、财力花费都比较大。各级财政要通盘考虑、统筹安排，保证人大换届选举经费落到实处，确保选举工作顺利开展。要根据选举工作的实际需要，在往年基础上增加选举经费标准。一方面要尽早向同级财政部门申报经费预算，一方面要严格规范经费开支范围，明确开支用途，各级财政戴帽下达、专款专用，专人管理。