规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职责，是人大常委会行使监督职权的方式之一，是新形势下完善人大监督制度，加强人大监督力度，增强人大监督实效的重要举措。但从近年来开展这项工作的情况看，规范性文件的备案审查工作仍然处于摸索阶段，还存在许多薄弱环节。因此，本文就县区级人大常委会如何落实监督法，做好规范性文件备案审查工作提出如下粗浅想法。
一、规范性文件备案审查工作的必要性
规范性文件是为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的重要文件，是由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。规范性文件作为普遍适用于社会不特定对象的抽象行政行为，所产生的规范、指导作用，无论在时间上还是空间上，都远远大于一般的具体行政行为，因而违法或不当的规范性文件，对相对人造成的损害要远远大于违法具体行政行为所造成的损害。因此，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于人民群众的切身利益，对于社会的和谐与稳定，关系极大。监督法将规范性文件备案审查工作作为与听取和审议工作报告、审查和批准计划与预决算、执法检查并列的四大人大常委会经常性监督形式加以规定，是对人大监督工作认识的重要深化和规范，意义重大。
做好规范性文件备案审查工作，能规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民谋利益。
对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。
对国家机关制定的规范性文件实施有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。各级地方人大常委会在规范性文件审查工作中，如果能发现一些不适当的情形、越权行为或影响人民群众正当权利的行使，予以撤销或督促予以纠正，从某种程度上说，其实际效果大于其他形式的监督，更能体现维护人民群众的利益。
二、规范性文件备案审查工作中存在的不足
（一）认识高度还不够到位
规范性文件备案审查是一项新的监督任务，没有现成的经验借鉴，亦无系统的理论体系，各地虽已开展了这项工作，但仅处于起步阶段，有的地方对规范性文件备案审查工作的重要性、必要性认识还不够到位，尚未将规范性文件备案审查工作作为常委会的重要日常监督工作。具体操作中，存在着一定程度的敷衍、畏难和顾虑现象，既担心工作力量不够，审查不出问题或者审查错了不好办，又担心审查发现问题，相关部门不配合、不接受。有的地方对规范性文件备案审查工作的目的是帮助国家机关改进工作的认识不到位，反而认为备案审查工作影响了日常工作，妨碍工作效能，存在推却、搪塞的现象，自我加压的少；有的地方对规范性文件备案审查工作不够重视，认为其出台的规范性文件已经由政府法制部门把关，靠人大的现有力量恐怕也审不出什么，存在不积极回应的现象。
（二）备案审查的范围、标准还不够明确
根据《监督法》和《浙江省各级人大常委会规范性文件备案审查规定》规定，规范性文件对县区级人大常委会而言，是指对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件，报送范围应该是下级人大作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，还有其他应当报送备案的规范性文件。现实中，政府大部分规范性文件都是以公告、通告、通报、通知、办法、会议纪要、意见等形式出现，部分还以政府办公室或部门的名义发文，还有的是党政联合发布的文件，上述规范性文件是否纳入“其他应当报送的规范性文件”的范围之中，没有明确的标准，实践中认识不一，容易漏报、少报、不报。监督法第三十条除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外，还规定“同法律、法规规定相抵触的”和“有其他不适当的情形，应当予以撤销的”。对是否符合法律、法规的有关规定，在审查中比较好把握，但是否“相抵触”和“不适当”，法律、法规一般没有明确、不够细化，而这往往也是规范性文件不当之所在，人大常委会在审查监督时，很难把握标准。
（三）工作力量配备不足
规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，随着人大监督工作的深入，没有一个专门的机构，没有一批高素质的专业人员，对种类、数量众多的规范性文件的监督则容易出现监督不力的现象，很难承担起审查职责。目前，省市人大常委会都已成立备案审查机构，而县区级人大常委会备案审查机构建立的不多，接收、登记工作大多由法工委负责，审查工作由相关工委负责。但各工委人员和精力都有限，缺乏相对专业、经验丰富、熟练掌握法律法规知识的人才，由于规范性文件涉及方方面面，专业性强，仅凭人大常委会现有的自身力量，难以对规范性文件开展有效的审查。
三、加强和改进规范性文件备案审查工作的建议
（一）加强领导，认清规范性文件备案审查工作的重要性
规范性文件备案审查工作是一项全局性、系统性、经常性的工作。加强规范性文件备案审查，既是人大常委会开展法律监督的重要工作内容，也是一项重要工作职责。要从深入学习实践科学发展观，维护国家法制统一、保障人民群众根本利益的高度，进一步提高对规范性文件备案审查工作重要性的认识。县区级人大常委会要把规范性文件审查工作作为常委会重要的日常工作，列入常委会监督工作计划，定期研究规范备案审查工作。对备案审查中遇到的重大问题，要及时向同级党委汇报，在党委的指导下，从最广大人民群众的根本利益出发，依法履行法律监督职责，切实做好规范性文件备案审查工作。常委会各工作机构也要提高对备案审查工作重要性的认识，加强各部门间的合作。接收登记机构与各具体审查机构之间既要明确分工，又要注重合作，形成合力。接收登记机构要加强与规范性文件制订机关的联系和沟通，及时督促制订机关报送规范性文件，具体审查机构要组织力量，对规范性文件进行认真审查，及时反馈审查结果。
（二）明确范围，提高规范性文件备案审查工作的针对性
科学界定规范性文件的范围是开展备案审查工作的前提，对规范性文件备案审查的范围，按照《监督法》和省《规定》的要求，县区级人大常委会对规范性文件备案审查的范围应当是：本级人民政府制定的涉及公民、法人或者其他组织权利和义务并具有普遍约束力的文件，包括决定、命令、规定、办法、通知等，以及下一级人大作出的决议、决定、规定和办法。具体应从两个方面来认定是否属备案审查的范围。
一是制订主体的特定性。需向县区级人大常委会报备的规范性文件制定机关一般是下一级人大、同级人民政府。由制定机关的工作部门制定的文件不属于规范性文件备案审查的范围。需要指出的是，《国家行政机关公文处理办法》规定，各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，行政机关的内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。也就是说，政府办公厅（室）可以代表政府对外正式行文。实践中，确实有不少重要文件经政府同意，并由政府办公厅（室）制发的，代表的是同级政府的意见，政府办公厅（室）应符合监督法规定的制定主体要求。政府其他部门则不符合监督法规定的制定主体要求，其制发的具有普遍约束力的文件不属于监督法规定范畴的规范性文件，应纳入政府的备案审查。对于党政联合发布的文件，是现实中一个比较特殊的现象，一般不予备案审查，如发现党政联合发布的规范性文件违法或不当，可以通过人大常委会党组向同级党委提出建议。
二是规范内容的外部性和普遍适用性。从相关法律法规
看，规范性文件是指有关国家机关制定的决定、决议和命令。把规范性文件仅仅局限在这几个方面是不够的，凡是国家机关制发的文件，不论是否被冠以“决定、决议、命令”的名称，只要是涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时间内反复适用，不论其表现形式如何,不管采用什么名称，如意见、办法、规定、纪要等,都应当属于规范性文件,需要报送人大常委会备案审查。
（三）把握标准,增强规范性文件备案审查工作的严密性
审查标准作为地方人大常委会审查规范性文件是否适当的标准或尺度,直接影响着规范性文件审查的合法性、公正性、权威性，把握审查标准是开展备案审查的关键。由于规范性文件多种多样,决定了规范性文件审查难以设定一个固定的、具体的、详尽的标准,这也正是当前在开展规范性文件备案审查工作中感到非常棘手的一个问题。监督法第三十条规定,即“经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的义务的;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。”前两种情形实际上是指因违法而不适当,可归为“合法性审查”,而第三种情形的具体含义是什么,目前没有明确的规定,我们理解是指因不合理而不适当,即“合理性审查”。换言之,地方人大常委会审查规范性文件的标准包括合法性审查标准和合理性审查标准。实践中,合法性审查有宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议作依据,比较容易操作。而合理性审查是对规范性文件的内容是否客观、公正、适度,是否符合本行政区域的具体情况和实际需要进行的审查,它体现的是对实质正义的追求。主要是审查制定的规范性文件中，有无对公民增设义务、限制权利，侵害公民各种利益，实行民族岐视，实行地方保护主义、分割统一市场等等，一般包括两层意思:一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定是否符合法律的目的、原则和精神;二是自由裁量权的行使是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求。如有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售,或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用等,违反了市场公平竞争的基本精神,人为的造成了市场分割。这样的规范性文件其合理性就存在问题,应当依法提出纠正。
同时，规范性文件的审查分主动审查和被动审查。从实践经验来看，规范性文件可能存在的问题多数情况下是在具体实施过程中，逐步暴露显现出来的。一般由有关国家机关、企业事业组织以及公民提出审查要求或建议，人大常委会再启动被动审查,依法提出纠正。因此,各级人大常委会在具体审查工作中，要把主动审查和被动审查结合起来，以被动审查为主，主动审查为辅，紧扣“合法性”与“合理性”这两条审查标准，从而增强备案审查工作的严密性，维护国家法制统一，彰显社会公平正义。
（四）整合队伍，注重规范性文件备案审查工作的实效性
随着民主法制建设进程的深入，公民法律意识和维权意识的加强，规范性文件备案审查工作会越来越多，而目前的机构队伍难以承担审查职责，难以完成审查任务，因此机构队伍建设显得尤为重要。
一是要加强备案审查机构队伍建设。要使规范性文件备案审查工作做到分工明确，责任落实，必然要有专门的机构来负责这项工作。省人大常委会和市人大常委会都已建立了规范性文件备案审查机构，我市北仑、江东、宁海都已建立了备案审查机构。根据省人大常委会办公室《关于加强规范性文件备案审查工作的意见》要求，“尚未设立备案审查的县（市、区）人大常委会，应当确定工作机构，配备专职工作人员，承担规范性文件备案审查的综合、协调、督查等具体工作。” 建议在县区级人大常委会增设规范性文件备案审查机构或专职工作人员，并相应地增加编制和职数，以便更好地进行日常的综合、协调、督查等工作。
二是要加强专业化队伍建设。要配备一批通晓法律、综合素质高、具有一定专业知识的规范性文件备案审查人才，加强规范性文件备案审查工作。县区级人大常委会人力精力智力毕竟有限，不可能也无法对所有的法律法规了如指掌。因此，县区级人大常委会要借脑借智，建立“智囊团”，吸收法律专家、学者、知名律师、社会工作者和人大代表等参与规范性文件审查工作，切实提高县区级人大常委会规范性文件备案审查工作质量。
