对财政预算开展审查监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。财政预算是否科学、合理、准确，将直接关系到经济社会的健康、持续发展，意义重大。一直以来，我区人大常委会不断探索和改进监督方法，努力增强监督实效，取得了积极的成效，但距离宪法和法律的要求还存在一定的差距，与广大人民群众和人大代表的期望还有距离。在新的时期，如何进一步加强和深化预算监督，提高监督实效，是我们的一项重要课题。下面，结合近几年的工作实践，就如何进一步完善预算监督机制谈几点看法。

　　一、我区预算监督工作的主要做法

　　一直以来，常委会在预算监督的工作实践中，积极探索，取得了一定的成效。主要做了以下工作：

　　一是制订了预算监督制度。根据监督法、预算法要求，结合我区的实际，制定出台了《江北区人大常委会预算审查监督办法》、《江北区人大常委会关于部门预算监督的若干意见》和《江北区甬江、庄桥、洪塘街道办事处财政监督办法》等三个制度，规范了监督的程序、内容和方法，初步形成了以制度为主的预算监督体系，使得人大、政府在预算工作上有据可依，增强了可操作性。

　　二是完善了预算监督机制。为进一步加强预算审查工作，常委会吸收部分区人大代表和专业人士，组建了预算审查小组，负责对预算草案、预算调整方案、决算草案等开展初步审查；同时，加强了对预算编制、预算执行和决算的调查研究，广泛收集部门对预算执行中的问题和建议，促进了人大和常委会监督实效的提高。比如根据常委会的建议，区政府和财政部门加大了预算改革力度，财政性资金已基本纳入和预算管理，同时统一了公用经费标准；同时加大了预算公开工作的推进力度，区政府从2011年开始，向人代会公开了全部政府部门预算。

　　三是加强了与审计的协调配合。针对专业力量缺乏的现状，常委会积极借助审计力量，推进审计资源共享，力求提高监督实效。结合常委会年度工作计划，对审计部门的年度审计重点提出专门要求,重点工作由常委会委托审计；对审计工作中反映出的问题，加强调研，分析问题产生的原因，督促政府整改。从09年开始，“同级审”报告对违规的部门实行了点名批评；委托审计部门对债务、土地出让金等情况开展了审计。通过审计，常委会有针对性地督促区政府及有关部门采取有效措施、加强整改力度，增强了预算的刚性，债务管理和土地出让金运作也进一步得到规范。

　　四是规范了街道财政监督。随着经济的快速发展，街道财政规模不断扩大，加强和规范街道财政监督的十分必要。常委会专门出台了涉农街道财政监督办法，加强了对各街道人大工委落实制度的检查督促，进一步提高了街道财政规范化程度。

　　二、当前我区预算监督工作中存在的主要问题

　　经过一段时间的实践和探索，我区预算监督工作取得了一定的成效。但从目前的现状和工作实践来看，还存在以下几个方面问题：

　　1、审查形式化

　　从目前情况看，在履行预算审查审批权时侧重于程序。主要原因有：一是预算编制时间晚。由于多种原因，财政部门预算编制时间紧张，难以按照法律法规要求，在人大会议召开前1个月提交严密、详实、科学的财政预算草案，无法充分保障常委会对预算初审调研的时间。二是初审作用发挥有限。由于缺乏专业知识，初审大多从宏观的角度进行审查，不深入、不细致，影响了初审的质量；初审结果没有规范的文书，对政府如何修改预算编制要求不明确，而且初审情况只提交常委会，发挥的作用有限。三是审议审查时间不足。一般情况下，预算报告要到人代会召开时才能发送到人大代表的手中。而人代会审议审查预算的时间一般只有一天甚至半天，即使专家也难以在短时间里从深层次找出问题，论证财政预算的合理性、合法性、科学性，提出有效的对策和改进意见。常委会审查决算也是类似情况。审议时间短导致人大的预算审批、监督权不能得到充分有效的发挥。

　　2、实质性监督难

　　多种原因影响了推进实质性监督的力度。一是人代会召开时间与预算年度不一致。区人代会召开时间要根据省市人代会的时间进行安排，一般安排在2月份前后或更迟一些。待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去一个季度，财政在较长时间里无预算运行，影响了预算的严肃性和权威性。二是政府部门以报告代替草案。按照有关法规要求，政府提交人大的是“一个报告、一张表”，即区政府要向人代会报告全区总预算草案和总预算执行情况，人代会审查全区总预算草案及总预算执行情况的报告，批准区级预算和区级预算执行的报告；向常委会报告全区总预算执行情况报告和审计工作报告，常委会审查和批准区级决算草案。目前我区提交人大的仅为预算报告和决算报告，是对预算安排和决算草案的一个总体说明，而直观反映预算、决算的收支表没有提交，客观上给审查带来困难。三是现行体制导致“和谐审查”。我区目前的预算审批机制是，财政部门提出草案，经分管区长同意后交区政府常务会议研究，再提交区委常委会讨论，最后提交人大审议。已经区委同意的草案，常委会初审、人代会审查即使有意见也难以处理。

　　3、监督力量缺乏

　　一是常委会组成人员和代表专业知识不够。人大代表总体素质参差不齐，大多不了解预算的特点、项目之间的关系、内容结构以及专业名词的涵义，监督难以深入。常委会专职组成人员到人大工作时年龄相对较大，而且工作时间短，面临退居二线，对需要专业知识的预算监督工作也产生较大影响；兼职组成人员由于一般都担任重要职务，缺乏足够的时间和精力。二是工作机构力量不足。预算监督具有较强的专业性、技术性，但财经工委人员编制十分有限，目前仅1名，却要承担常委会对全区经济、财政工作的监督任务，加上专业知识不足，难以满足预算监督工作的需要，影响了常委会预算监督权的落实，决定了审查和监督工作只能是粗线条和形式上走过场。

　　4、监督手段单一

　　由于常委会预算监督机构和人员配备的限制，常委会的预算监督工作难以取得实质性的突破，询问、质询等一些法定手段也基本没有使用，代表、委员即使对预算有问题也很少提出询问、质询的要求，更不用说启动特定问题调查程序和罢免等手段了。

　　三 、进一步完善我区预算监督机制的几点思考

　　要解决上述存在的问题，提高预算监督实效，建议要做好以下几方面的工作：

　　　1、不断改进提高，加强预算监督的规范性

　　一是督促政府加快推进预算管理规范化。全面和细化的预算是强化预算刚性和严肃性的基础性工作。为此，首先，要督促政府增强预算的完整性，进一步推进全口径预算，将政府所有收支全部纳入预算管理。在这方面，目前我区已基本实现。其次，要加强部门预算管理，加快推进细化预算编制，进一步调整预算科目设置，在预算中不仅要列示收支总量，而且专项支出要落实具体项目，并附详细说明，以增强预算刚性和透明度；要着力推进零基预算编制模式，改变部门以基数法编制预算的办法，控制政府公共支出的不断膨胀。最后，要积极推进财政支出绩效评价体系建设，着力提高财政资金的使用效益。

　　二是着力提高预算审查质量。在逐步推进预算规范化管理的基础上，要进一步落实好有关法律和常委会有关制度，重点要加强初审和审查两个环节。一要加强预算初审工作。深入开展调研，提前介入预算编制工作，全面了解预算编制的详细情况，及早对预算方案提出意见建议，便于人大的意见和建议能被充分采纳。同时完善初审意见反馈制度，及时交区政府办理、落实。二要完善大会审查工作。组建预算审查委员会，在大会期间对预算进行专题审查，将审查重点从以往的预算报告转移到预算草案上来，并向大会主席团提交审查报告，作为批准预算草案的依据，使预算达到集中民智、反映民意、符合实际的目的。

　　2、创新工作方法，提高预算监督的实效性

　　一是合理构建预算审批机制。积极争取区委支持，合理构建预算草案的审批机制，在政府常务会议研究确定预算草案之后，先经过常委会初审，再将修改后的预算草案交由区委常委会讨论通过，最后由政府正式提请人代会审查。这样既可以落实党的领导，又可以比较充分地发挥人大的监督职能，从而避免人大与常委、政府之间的工作矛盾。

　　二是探索和改进监督方式。除了要加强经常性的调查研究以外，重点可以从四个方面加以改进：一是要改变以审议报告替代草案的做法，督促财政部门在报告预、决算的同时提交预、决算草案。二是适当延长审议时间，提高审议质量。比如在常委会审议预算和决算时，可以适当延长审议时间，采取半天分组讨论，并邀请财政、审计部门有关负责人参加回答询问，另外半天进行会议审议的方式。对重大问题，可以开展质询甚至启动特定问题调查程序。三是探索改进审批表决方式。采取“一揽子表决”和“重点表决”相结合方式，对整体预算和单项预算进行表决，避免专项支出决策失误，体现决策的科学化、民主化。最后，要加强对常委会审议意见和审计意见整改的跟踪督促力度，使有关问题切实得到整改落实。

　　三是进一步建立和完善工作报告制度。在日常性监督中，要主动加强与政府和其他预算部门和单位的沟通，一方面要建立预算执行情况工作报告制度，政府以及财政部门等要定期向财经工委报送日常简报和简表，以及新出台的财政政策和有关制度，便于常委会及时掌握政府性资金的收支和执行情况，从过去偏重履行法定程序向注重多层次、全方位的实质性监督转变。另一方面，要建立季度财政和经济形势分析制度，要求有关部门定期向常委会报告财政、经济运行情况，以便常委会开展经常性的监督。

　　四是探索建立预算信息共享制度。积极探索建立人大和财政部门信息联网制度，实现预算信息共享，及时掌握预算执行的第一手材料。通过信息共享，既可以提高工作效率，也可以弥补监督力量不足和资料报送滞后以及人大与预算部门信息不对称的问题，提高预算的透明度和公开性，增强预算监督的针对性和规范性。

　　3、加强与审计监督对接，完善预算监督体系。

　　要加强对预算的监督，提高监督质量和实效，必须依托审计部门的支持。一是要充分利用审计监督手段。对一些专业性很强的问题，可委托审计部门依法进行审计。人大可以从“同级审”过程中，及时发现违反财经法纪、挪用专项资金、侵占国有资产等问题，使监督既能有的放矢，又能提高实效。二是要组织重点审计和调查。对审计意见和人大代表建议、批评和意见，群众关心的热点、难点问题，可与审计机关联合组织调查，或委托审计部门组织对重点项目、重点资金和重点区域开展审计。

4、加强队伍建设，提高预算监督的质量

　　预算监督队伍建设重点要做好三方面的工作。一要加强专业培训。预算监督专业性、政策性、法律性较强，但常委会组成人员、人大代表以及财经工委工作人员普遍缺乏专业知识。因此，要加强对上述人员的专业培训，经常组织各种形式的学习、交流活动，逐步实现内行监督。二要积极借助外力。聘请审计、会计、税务师事务所和高校等专家、学者组成专家组或充实预算审查小组，为预算监督提供专业咨询。三要完善常委会预算工作机构。主动适应预算监督任务艰巨、工作量大、专业性强的特点，积极加强财经工委内设机构建设，增设预算处（室）或科，增加审计、财政等方面的专业人员，充实监督力量。

　　5、适应建设阳光政府要求，进一步扩大预算的公开性

　　随着人大代表参政议政能力的不断提高和人民群众民主法制意识的不断增强，要求提高预算透明度、扩大预算公开性的呼声越来越高。人大和政府以及财政部门要主动顺应这一潮流，自觉转变观念，积极创造条件让人民群众了解预算、参与预算、监督预算，逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都向社会公开，让公众知情，引导公众有序参与，主动听取和接受人民群众的意见和建议，方便人大代表开展审查和监督。

　　同时建议，对国民经济和社会发展计划的审查可以和预算的审查同步推行。