江北区庄桥街道人大工委
【摘要】改革开放以来，随着城市化进程的加快，全国各地普遍开展撤乡镇建街道工作，街道的发展呈现出类型多、差异性大的阶段性特点，面临着诸多新的矛盾，这是由经济社会转型期的特点所决定的。另一方面，推进社会主义民主和法治建设的总体发展趋势，也给街道工作提出了更高的要求。街道人大工作是街道经济社会和基层民主发展的必然产物，发挥街道人大工作在推进基层民主政治建设、化解基层经济社会矛盾中的作用，是完善人民代表大会制度的现实重大课题。
【关键词】街道人大创新思考
随着城市建设进程的加快，人大工作越来越重要，实践证明，街道人大工作，有利于加强基层政权建设，在城市建设、经济发展、维护社会稳定以及和谐社区建设等方面都起着十分重要的作用。但在实际操作过程中还面临着一些新的矛盾，如何解决这些矛盾并有所突破，使得基层人大工作开展得更加顺利，这是我们值得探究的一个问题。
一、街道人大工作的特点
从当前各地街道人大工作机构设立的情况来看，街道人大工作具有以下几个特点：
（一）附属性
地方组织法规定，设区的市、市辖区人民政府可以设立街道办事处，作为它的派出机关。街道办事处不是一级政府，不由人大产生，也不需要直接向人大负责，但能够独立对外行使职权并承担法律责任，在所管辖区域内相当于一级政府组织。地方组织法还规定，地方人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。据此，区级人大常委会在其所属街道设立街道人大工作委员会，作为其派出的工作机构。街道人大工作机构不具有权力机关的性质，不能独立地对本行政区域的有关重大事项作出决定，对街道办事处没有直接监督权，对街道办事处的负责人也不享有人事任免权。这种状况决定了街道人大工作的“附属性”，即不具有法律赋予的以自身名义独立开展人大工作的职责，而是服从区级人大常委会的统一安排。
（二）基层性
街道人大工作委员会是区级人大常委会在基层的工作机构。在街道设立人大工作委员会，主要是出于基层人大工作的需要，防止人大工作在街道辖区形成断层，有利于人大工作深入到城市的最基层。基层工作直接面对各类社会利益关系，处理各种利益矛盾和纠纷，与广大群众之间形成密切的联系，这些都要求街道人大工作必须在密切联系群众、深入实际开展调查的基础上，建立群众利益诉求受理和处理、社会矛盾纠纷化解、基层公共事件应对的法治化长效机制，增强运用民主和法治手段处理和解决基层社会矛盾的能力，提高服务基层人民群众的工作水平。
（三）服务性
街道没有本级人大代表，街道内各级代表的日常活动需要有专门机构和人员去服务和保障，同时，区级人大常委会工作覆盖面广，有很多需要在基层得到组织落实。因此，街道人大工作委员会总体上是一个服务性的基层人大工作机构，即为代表服务，为选民服务，为派出它的人大常委会的工作服务。街道人大工作既要突出反映派出它的人大常委会的工作要求，又要紧密结合本街道工作的实际，有自己的工作特色，这种特色突出地表现为在人大常委会闭会期间组织街道辖区内人大代表，开展联系选民、联系群众活动，参加人大常委会统一组织的执法检查、视察、听取街道工作报告等活动，从而在人大常委会与广大代表、选民之间架起一座联系、沟通、交流的桥梁。
二、街道人大工作现状和存在的问题
目前，街道人大工作总体上仍处于起步探索阶段，虽然在促进代表执行职务、发挥代表作用、密切代表与选民的联系、推动和促进基层人大工作等方面取得了积极成效，但受街道体制的特殊性、街道人大工作机构法律地位不够明确、对基层民主和法治工作认识不够全面等因素影响，还存在着一些问题和不完善的地方，街道人大工作的作用尚未得到充分发挥。主要有以下几个方面：
（一）派出机构附属性的法律地位致使街道人大工作缺乏独立性、权威性
街道人大工作机构作为区级人大常委会派驻街道的办事机构，类似于人大常委会的一个内设机构，而不是真正意义上的一级权力机关，不能独立对本区域的有关重大事项作出决定，对于如何进一步发挥其作用，尺度、标准不好把握。这不仅在很大程度上削弱了街道人大开展监督工作的基础，而且也意味着街道人大无法以人代会形式或主席团名义对街道办事处或上一级国家机关派驻街道的其他工作机构进行法律和工作监督。由于法律对街道人大工作机构的设立尚无明确规定，街道人大工作机构的法律地位缺乏独立性、权威性，各方面的认识也不到位，简单认为设立街道人大工作机构主要是为了解决人事安排，工作中存在信心不强、干劲不足和畏难情绪，缺乏开拓创新、积极作为的意识，致使许多地方街道人大工作成为一种可有可无的摆设。
（二）街道人大工作机构与街道办事处之间的关系尚未完全理顺
一些街道党工委对街道人大工作委员会的重要性认识不足，认为经济建设是硬任务，民主法治建设是软任务，街道人大是配角，无足轻重，没有摆上应有的位置。这种认识导致街道人大工委与街道办事处之间关系上处于混乱状态，认为街道人大与街道办事处之间不是监督与被监督的关系，而是以街道办事处工作为主，街道人大工作参与其间，围绕政府工作，发挥一些配合性、合作性的作用。这种认识扭曲了街道人大工作的宗旨，进一步将原本独立性不足的街道人大工委推向政府工作的“附庸”，容易淡化、抹杀街道人大所担负的推进基层民主和法治建设的重大职能。这种重经济和行政管理工作轻民主和法治建设工作、重政府工作轻人大工作的倾向，不利于构建和完善基层民主和法治工作的根本体制和长效机制，也不利于促进基层社会和谐和各项事业的全面协调可持续发展。
（三）街道人大工作职能缺乏明确界定
由于现行法律对街道人大工作没有做出明确规定，造成街道人大工作机构定位不明确、职责不清晰。许多人对街道人大工作机构该“干什么”、“怎么干”的理解差异性、随意性很大，除了与街道党委、政府工作混淆之外，对于本来属于基层人大职责范围内的事项的认识也比较模糊。许多人认为街道人大的工作范围仅仅限于联系辖区内的代表、选民和根据派出它的人大常委会的统一安排参与有关活动，至于监督街道范围内的政府工作、指导基层建立社会矛盾纠纷处理和化解机制、检查基层工作实践中贯彻落实国家法律法规和政策的情况、调研基层社情民意和群众普遍关心的重大利益问题等职能，则缺乏应有的全面认识和高度重视，对于开展这些工作的方法方式也心中没底，致使有关工作无法开展或者仅仅停留于表面和极为粗浅的状态。
三、推进街道人大工作创新的思考和建议
在新的形势下，认真做好街道人大工作，对于坚持和完善人民代表大会制度，拓宽人民群众利益表达渠道，创新社会管理方式，维护社会和谐稳定，具有重要现实意义。针对当前街道人大工作存在的问题，笔者认为，今后一个时期加强和改进街道人大工作，应当从以下几个方面入手：
（一）争取早日立法，明确街道人大工作机构的法律地位和职责
地方组织法、代表法、监督法对人大常委会工作机构的职能和代表履职等已有一些原则性规定，但均未直接针对街道人大工作作出明确、具体的规定，建议修改地方组织法等法律，对街道人大工作机构的性质、职能等直接作出规定。需要注意的是，法律应当明确界定以下几类关系：一是街道人大工作机构与人大常委会内设工作机构的区别，街道人大工作机构是派出机构，不同于内设机构，应当享有一定范围内独立开展有关人大工作的职权，而不需要事事根据区级人大常委会的安排进行，这是街道人大工作机构在一定区域范围内发挥必要的独立作用的前提和保障，法律应当对街道人大工作机构的独立职能作出明确规定；二是街道人大工作机构与街道办事处的界分，街道人大工作机构是区级人大常委会的派出机构，其人、财、物应当纳入区级人大常委会保障范畴，而不是纳入街道办事处的管理范畴，这是划清街道人大工作与街道政府工作的关键。另外，在国家尚未对相关法律进行修改的情况下，建议省人大常委会尽快制定操作性比较强的街道人大工作条例，设立街道人大工作机构的区级人大常委会也应当出台相关工作办法，明确街道工作的职权范围、工作内容和活动方式等，加快街道人大工作的规范化、制度化建设。
（二）依法履行职责，发挥街道人大监督街道政府工作的作用
在街道人大工作机构是否享有监督街道政府工作的职权这个问题上，目前尚存在许多争议。反对者认为街道办事处不是由街道人大工作机构产生，无需向街道人大工作机构报告工作。这种看法过于简单，实质上，虽然街道人大工作机构不享有对街道政府领导人员的任免权，也不能通过召开“街道人代会”的形式开展工作审查和审议、询问和质询、特定问题调查等监督活动，但如果连街道区域内的人大专门工作机构都不具有相应的监督政府职能，又有其他哪一个机构可以直接代表人民群众的意志对享有独立政府管理职权的街道办事处和政府部门派出机构行使有效的监督职能呢？问题不在于街道人大工作机构是否享有监督权，而在于街道人大监督职能范围的界定。街道人大监督职能应当与区级人大常委会的监督职能有所区别，可以着重在以下几方面开展监督工作：一是根据区级人大及其常委会的授权，组织代表依法监督街道办事处和政府部门派出机构依法行政的工作，保证法律法规在本区域内的正确贯彻实施；二是督促代表建议和审议意见的落实，推动街道办事处和政府部门派出机构改进工作；三是按照区级人大常委会的部署，组织开展执法检查、视察调研、工作评议和听取工作报告，为人大常委会开展监督活动提供服务保障；四是推进街道预算监督的规范化、公开化，可以组织辖区内代表和基层群众参与街道公共预算的编制、执行和绩效评估，增强街道预算人大监督的实效。
（三）积极开拓创新，推进基层民主和法治建设
除了采取适当形式监督街道政府工作之外，街道人大还具有两项重要职能：一是联系和服务代表工作；二是联系和服务基层群众工作。街道人大是联系区级人大常委会、代表、群众之间的桥梁，探索各种有效途径，拓展人大常委会与街道人大工作机构、街道人大工作机构与代表和群众之间的联系，通过加强与代表、群众的联系，促进区级人大及其常委会的各项工作，增强基层人大工作的实效，既是改进和完善人民代表大会制度的必然要求，也是适应新形势下创新社会管理方式、推进基层民主和法治建设的现实需要。胡锦涛总书记指出：“要加强基层组织建设，推动街道（乡镇）把工作重心转到社会管理和服务上来，充分发挥基层组织引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾的重要作用。”街道人大工作具有联系和服务基层群众、直接参与基层社会管理服务的条件和优势，担负着推进基层民主和法治建设的重任，务必要增强对基层民主和法治建设重要意义的认识，并将推进社会管理创新作为构建基层社会和谐稳定秩序的重大任务，指导和监督基层建立社会矛盾纠纷处理和化解机制，指导社区开展自治活动，帮助代表建立与选民的日常联系、沟通和交流机制，并通过建立群众意见听取、征集和群众利益诉求表达的日常工作机制，增进对基层社情民意和利益矛盾动态发展的了解和把握，加强与基层广大群众之间的密切联系，从而为及时化解基层社会矛盾纠纷、维护基层社会稳定、推进基层民主和法治建设，作出积极的贡献。
