江北区人大代表洪塘中心组 赖海婷

　　【摘要】 基层人大代表是联系普通民众最直接的代表。他们大多来自基层也代表着基层。基层人大代表的素质高低、履职能力强弱直接关系着其履职的效果。基于目前基层人大代表出现的履职意识不强，履职行为不力现象，本文提出“先培后选”这一解决策略，认为“先培后选”这一形式，不但能够提高代表自身履职行为的积极主动性，而且为基层人大代表的提名和选举提供有一定参考价值的标准和条件，从而切实提高基层代表的履职能力。其具备一定的必要性，同时也具有一定的可行性。

　　【关键词】基层人大代表 先培后选 履职能力

　　一、背景与问题

　　人大代表是国家权力机关的组成人员，在国家政治生活中具有极其重要的地位和作用。他们代表人民行使管理国家事物的权力，受人民委托当家作主。人大代表的素质高低直接影响到人民群众切身利益是否能得到很好的实现。因此，加强人大代表自身素质的培养成为地方人大工作的重中之重，各级地方人大常委会都对人大代表采取了一些行之有效的培训措施，以期提高人大代表素质，提升其履职能力。

　　然而，我们不能否认的是，目前各地几乎都在采取“选举在先，培训在后”的程序来开展人大代表培训工作。这样做的好处是针对性强、范围小、集中、培训目标明确。但也有其弊端——滞后性（这类似于乘车“先上车后买票”，如果上去者是没坐车本钱的人，补票就会有很多的麻烦和问题出现），以及由此导致的选民选举代表时的盲目性（预选代表没经过选前培训和相应的考核，选民没有参照标准，就可能乱点鸳鸯谱）。由此也就会出现被选出的部分人大代表履职意识和专业素养不高，以至于履职不力，效果不佳等一系列不良效应。众所周知，我国的民主制度是代议制民主，即由选民选举代表间接行使权力的民主。因此，代表与选民的关系成为代议制民主不可回避的一个话题。密切人大代表与选民关系，是完善我国人民代表大会制度的重要内容。基层人大代表选举最能体现社会主义民主的真实性与广泛性。但选举不当，这种真实性和广泛性就有问题。总观我们现在的人大代表选举程序，通常采用的是提名选举，而被提名者虽然是遵循一定的结构和比例被推选出来的，但选民在对其进行投票选举时，往往只知道被选者的姓名、年龄、工作单位、职务、职业、学历等基本情况，其他的素质，诸如被选者的基本素质、专业素质、履职素质等几乎一无所知，因此，选民选举的时候往往是“任人唯亲”而不是“任人唯贤”进行选举。另一方面，被选举者自身虽然大多具备良好的基本素质，比如道德素质、自身领域的专业水平等，但相比较政治素质有待提高，比如参政的意识和履职的各种能力等，小部分代表对人大的相关基本知识都不清楚就被选为代表，因此，当他们真的成为代表时，其履职能力不强自然是不可避免的，乡镇等来自基层一线的代表尤为突出。所以，只有通过“选后再培”这样的方式作为提高代表履职能力的“弥补措施”来进行，这实质上是“补课”，而不是“进级”。因此，我们认为，实施“先培后选”措施是有一定的必要性的。

　　二、对策与措施

　　如何真正从实质上提高代表的履职能力呢？我们认为，“先培后选”不失为一种良策。所谓“先培后选”就是在选举前，把有意向和愿望成为人大代表的候选人按所选举的结构和比例进行相关的知识和素质培训，然后通过一定的考核手段对其进行考评，把最终的考评结果及候选人名单公布于众，再让民众进行投票选举。通俗地说，就是“先买票后上车”，而不是现在的“先上车后买票”。具体的操作程序可如下：

　　（1）制定候选代表报名和提名资格和条件

　　根据当地实际，按人大代表必须具备的基本素质、专业素质和履职素质制定相应的报名和提名资格和条件，并向公众公布。

　　（2）组织报名和提名

　　对有意愿和资格的候选人进行报名(提名）、登记、建档等工作。

　　（3）组织培训

　　根据人大代表必须具备的相关知识和素质，确定培训内容，编写培训材料，利用周末或业余时间，采用班级授课和其他自学方式，进行培训学习。

　　（4）组织考评

　　对经过培训后的人员通过笔试或面试等方式进行学习结果考核，并根据考核结果进行分数或等级或序列排名。

　　（5）确定候选名单

　　各街道、镇根据自己的代表名额分配和组成结构，结合考评结果和实际情况，按一定比例确定候选人名单，并进行公布。

　　（6）实施选举

　　按现有的选举方式和办法进入正式的代表选举程序。

　　我们认为，“先培后选”的可取之处在于：

　　1、提高了代表自身的积极主动性

　　据相关资料显示，基层人大代表大多存在履职意识不强等问题。 [1]很多代表只是把人大代表当成一种政治荣誉，往往积极争取，而一旦当选，由于他们中很多人并不真正了解代表应履行哪些职责，所以如何履职并不是他们关心的。通常表现出两种状态：一是不会自觉、主动联系选民或选举单位，没有把民情、民意、民声反映好，更不用说解决好。二是参加代表活动不积极，监督职权不行使。对参加视察、专题调研、执法检查、有关会议等代表活动积极性不高，不是借故推辞，就是有意回避，有的即使参加了，也只是当当观众和听众，更谈不上理直气壮地提出批评意见，生怕得罪有关部门负责人。代表的视察、检查、调查变成了热热闹闹走过场、认认真真搞形式。此外，由于我国实行的是代表兼职制度，代表们都有自己的本职工作，当代表活动与本职工作发生矛盾时，有的代表往往重本职工作，而轻代表工作，使得代表活动的开展和效果难以保证。

　　究其原因，我们认为主要在于代表自身的主动积极性和自觉性不够。而这一是由于代表自身大多是提名产生的，而不是主动申请的，因此，主动意识不够。二是在提名之前，几乎没有受过任何专门的代表资质和素养培训，所以，对于人大的相关工作知识一无所知。被选举成功后，很快进入人大会议期间的工作，就导致更多的茫然，于是就出现随波逐流，随声附和等被动参政、议政行为，没有真正起到人大代表的实质作用。因此，我们认为，如果每个基层人大代表的产生都是由自愿申请和自觉接受选前培训而来，那么，他们的主动意识和积极行为就会增强。因为他是为之付出努力，并经过一定的角逐而获得的地位，他就会因为这个地位和荣誉来之不易而积极捍卫其声誉，履行其职责，从而体现出其作为一名代表的价值。一句话，因为是“准备好了而行动”，人的积极主动性和自觉性才会产生。　　　

　　2、为提名和选举提供有一定参考价值的标准和条件

　　当前，基层代表选举所采取的方式是提名制。我们认为，这种制度存在着明显的两个缺陷：一是基层人大组织不知道提谁合适。在没有任何参照标准下，在推荐代表候选人时，我们往往只凭借其政治态度和岗位表现，而不是其政治活动能力、调查研究能力和参政议政能力等执行代表职务所必须具备的能力。错位的代表观影响了代表候选人的提名，有的甚至将选代表与选劳模、评先进等同起来。因此，对“代表”这一职务理解上的偏差，导致在提名候选人时偏离履行代表职责、发挥代表作用这一基本要求，从而使选出的人大代表因为受能力的限制，难以充分代表人民发挥相应作用。二是选民不知选谁恰当。目前，我们提名给广大选民的候选人资料中，仅有如前所述的姓名、职务、工作等基本信息，至于其知政、参政、议政、督政等能力水平一概无知。这就导致目前基层人大代表选举中民众的盲目性，出现“唯亲”、“唯熟”，甚至凭名字或性别喜好而选举的闹剧，民众“乱点鸳鸯谱”的现象比比皆是。

究其原因，根本在于提名者和民众对候选人履职的基本能力缺乏参照条件或标准而导致。如果在提名或选举时，人们对候选者的履职素质和能力有一个基本的认识，那么提名和选举就较为客观、公正，也较容易进行。而要做到这一点，比较好的途径就是“选前培训和考评”。就像一个人要进入某个行业一样，总要进行一定的“职前培训”，而恰恰是在基层人大代表选举这一重要的政治活动和工作中，我们没有采取任何职前培训，这也就是为什么当前基层人大代表履职不力现象比比皆是的根源之一。

　　3、提升代表入职后的履职能力

　　人大代表履职能力主要体现在人民代表大会会议期间及闭会期间执行代表职务的活动中，基层人大代表履职能力强不强已成为影响人民代表大会制度在基层执行和发挥作用好不好的一个重要因素。从目前情况看，部分代表履职能力不强，一是主观意识差——“不想履职”。二是客观条件不具备——“无能履职”。前者表现为政治意识不强，后者表现为参与政治能力不足。而这两个方面都是可以通过“选前培训”而加以避免和提高的。如采取前述的程序进行“选前培训”，那么，那些并不是真正想履行代表职责的“挂名代表”就不会进入代表行业。而那些想进入却又确实缺乏相关履职能力的人也会被排除在外。留下来的就基本是真正有参政意愿的、又在同行业代表中确实具备一定履职能力的突出代表。只有这样的代表，才是真正能代表各阶层人民进行履职的代表。这比“选后再培”事半功倍，效果显著。

　　三、思索与建议

　　　 从宁波市江北区第十届179名人大代表的总体基本情况来看（参见表1），整个代表结构层次还是比较合理的，无论是性别、年龄、文化程度还是政治面貌及职业情况，其比例都是符合省、市人大常委会有关代表结构的要求。而且从总体上看，文化程度都比较高，大专及以上比例达到 85.4%。这些都说明，从所选出的人大代表结构看，我们的代表基本素质是没问题的。但为什么还会出现履职不力现象呢？我们认为，部分代表履职的主动积极性不够是一个重要的因素。如上所述，如果我们不从代表参与政治活动的自觉性抓起，而只是注重结构的合理性，那么，人大代表的积极主动参政行为还是难以产生，其作为人民代表所要履行的职能也不可能充分展现。

表1： 宁波市江北区第十届人民代表大会基本情况一览表 [2]

代表总数179名
性别		民族	年龄			文化程度					政治面貌			结构
男	女	汉	35岁 以 下	36岁至55岁	56岁以上	研究生及以上	大学本科	大专及高职	中专职高高中	初中以下	中共党员	民主党派	群众	工人农民	企事业单位负责人	党政干部	专业技术人员	军人	其他
117	62	178	25	142	12	23	82	48	21	5	117	9	53	63	26	42	44	3	1
65.4%	34.6%	99.4%	14.0%	79.3%	6.7%	12.8%	45.8%	26.8%	11.8%	2.8%	65.4%	5.0%	29.6%	35.2%	14.5%	23.5%	24.6%	1.7%	0.5%

　　因此，我们认为，畅通代表队伍进出渠道，保证代表质量是很重要的举措。要改革代表选举制度，引入竞争性选举，严把代表进口关。实行竞争选举，对于保证人民代表大会制度的活力和新陈代谢，充分发挥代表作用是非常必要的。在组织换届选举工作中，实行竞争性选举，首先要严把人大代表的素质关，既要考虑代表结构，以体现广泛性、代表性，保证各方面都有一定数量的代表进入权力机关，又要以素质为先决条件，而不过分考虑代表结构。其次要严把资格关。在提名推荐代表候选人时，不管是组织推荐还是选民推荐，都要坚持代表的资格条件。除了法律规定代表应具备的基本条件外，更重要的是看他能否胜任代表这个职务。而要做到这一点，最好的保障措施就是增加入门前的培训学习和考评。只有这样，才能真正鉴别代表的素质优劣，选出有较强履职意识和履职能力的代表。

　　当然，如何做好“选前培训”是一项复杂而又系统的工作。真正实施起来有很多的难点，需要我们细致深入地思考、探究。如果培训目标不清楚，内容不明确，组织不恰当，考评不公正，信息提供不准确等，也会造成形式主义。