江北区人大常委会财经工委
【内容提要】：预算审查监督是宪法和法律赋予人大的重要职责，随着改革开放和依法治国战略的推进，人大工作正处于“从程序性监督向实质性监督转变，从事后监督向全过程监督转变，从规范性监督向绩效监督转变”三大转变的历史进程中，这是人大工作自我改革自我完善的过程中，也是政治体制改革的具体要求和体现。在推进这一进程中，作为中观层面的县区级人大的实践探索具有特殊的地位和作用，而作为人大监督的重点工作――预算审查监督倍受关注。本文主要探讨当前预算审查监督工作从程序性监督向实质性监督转变的原则及路径选择，相关程序设置、相关制度的完善以及相应的法律保障及组织保障。
【关键词】：人大 预算审查监督 工作创新 程序设置 制度保障
对财政预算的审查监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责。近几年来随着综合预算、零基预算、部门预算的实施以及绩效预算的推行，再加上地方人大探索实践，对具体审查监督工作进行有益的补充和完善，在制度上已使预算安排和编制逐步程序化、规范化，在实际操作上也基本解决了预算审查的被动性和预算审查的完整性等问题，但工作实践上仍有一些问题需要进一步探索解决。
一、存在的主要问题及分析
（一）预算编制、审核的周期问题。目前编制部门预算，一般从9月份开始，到人代会召开2－3月份，从时间跨度来说有半年时间，但要走的程序来说环节比较多，从各部门上报建议数到人代会后下达预算的“两上两下”程序，总共不到半年，时间还是比较紧，其中初稿要在人代会召开之前1个月就要提交财经工委初审。财政部门与各部门间磋商期比较短，无法保证预算的精细化。因此，建议在每年人代会批准当年预算草案后，即开始编制下一年度预算，留出充足的时间进行各部门与财政部门的磋商和论证，保证有足够的时间来安排经费。
（二）预算内容可审性问题。实行部门预算以来，随着预算的细化，预算草案从原来的看不懂、看不清向看不完转变。县区级预算单位有60多个，各个单位预算草案都有厚厚一本，一般人代会会期短，议题多，并且代表基本来自各条战线，业务上也不可能十分精熟，代表要在这么短的时间对这么多的草案进行审议，客观上是不现实的。因此一方面有必要对草案主要内容进行概括精炼，把新增的项目汇总说明，把部门预算电子化，使代表看得懂、查的全，解决预算的可审性问题，提高审议的效率。
（三）预算总体执行率问题。部门预算实行后，总体上效果较好，但预算执行过程中的变动还时有发生，有的部门经调整预算后，总体执行率仍下降。原因分析主要有：一是由于政府及其职能部门对下一年度的工作缺乏应有的预见性，因而往往导致在预算执行中，一些突击性临时性工作因年初的预算未安排，不得不追加；二是有些工作由于是上级政府或相关部门的临时指令，但又没有相应的财力作保障，因而只能被迫追加预算；三是预算执行反馈机制不灵，预算执行有一个调整机制，一般每年召开一次人大常委会的预算调整会议，政府相关部门没有及时反馈执行情况，导致调整机制滞后或未响应。
（四）预算审查具体制度缺失问题。地方人大对预算草案的审查目前还停留在程序性的审查阶段。在实际工作中基本上是财经工委在对预算草案进行初审提出工作意见，代表的是人大常委会的意见，但毕竟真正法定的审查是人代会的审查。随着政务信息的公开和社会发展，人民代表对预算草案的实质性审查必将摆上议事日程。而人代会对预算草案审查的具体程序和制度安排，预算法及省市的预算法实施办法没有具体、明确的规定，这一制度上的缺失给人大工作带来非常大的被动，人大被称为“橡皮图章”很大程度上缘于此。从近几年的地方人大的实践和探索来看，大家都认识到这一问题，上海闵行区开历史先河，以人大会议形式率先制定预算草案修正案制度并于2012年正式产生预算草案修正案。
二、工作思路及路径选择
胡锦涛总书记2012年7月23日在省部级主要领导干部专题研讨班上发表重要讲话，谈到“推进政治体制改革，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展更加广泛、更加充分的人民民主，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，维护国家法治的统一、尊严、权威，保障社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由。”人大的职责和地位是由宪法和法律规定，随着改革开放和依法治国战略的推进，人大工作正处于“从程序性监督向实质性监督转变，从事后监督向全过程监督转变，从规范性监督向绩效监督转变”三大转变的历史进程中，这是人大工作自我改革自我完善的过程中，也是政治体制改革的具体要求和体现。全国人大一直推动预算修法工作，各级人大也在逐步探索完善预算审查相关制度。最近，财政部部长谢旭人在全国财政厅长座谈会上提出“要逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制”，从政府角度出发推动预算改革，与推进人大预算审查监督工作遥相呼应。在推进这一进程中，作为中观层面的县区级人大的实践探索具有承上启下的地位和作用，而作为人大监督的重点工作――预算审查监督倍受关注。2010年6月14日，浙江省委书记赵洪祝在省人大常委会的专题调研报告——《关于温岭参与式预算做法的调查》上作出重要批示：“温岭市实施参与式预算的做法，是扩大公众有序政治参与、推进公共财政规范化建设的有益探索，对于加强基层民主政治建设、促进政府职能转变、构建和谐社会具有积极意义，希望温岭市认真总结完善。各地乡镇基层可结合实际加以借鉴，省人大要多加关注，加强指导，使之不断取得新成效。”
人大对预算的审查监督是宪政的基本要求，加强县区级预算审查监督工作是推进人大三大转变工作的一个突破口，也是建设责任政府，建设社会主义和谐社会的重要保障。在选择强化人大预算审查监督的现实路径时，要立足于法律和现有制度，从程序上、技术上创新，从人民群众中吸收智慧和力量，循序渐进，积极探索预算编制科学、审查程序规范、审查监督有效的工作机制，逐步提高人民代表真正参与决策的能力。具体的时间表可以根据当地的工作实际来设定，用1-2年的时间来调研确定具体路径规划，以后每年明确1-2个工作目标，一步一个脚印，用3－5年左右时间完成。
三、具体工作方面的初步思考和设想
（一）完善政府预算编制的思考
1、拉长预算编制周期。从地方的预算编制的周期来看一般是从8、9月份正式开始，至明年2、3月份人代会召开时止，有半年多的时间。期间至少要历经以下八大程序：部门预算编制、财政部门汇总审核、下达部门预算控制额并细化收支预算、汇总部门预算控制额并在此基础上形成财政收支预算安排意见、报政府班子会议（书记办公会议）讨论形成财政预算收支草案、财经工委初审并经地方人大主任会议讨论、财政部门调整形成预算草案、人代会审查批准等。涉及程序多部门多，并且按法律规定要提前1个月报人大财经工委。半年左右的时间对如此重大的工作是远远不够，特别是前期的部门预算编制及与财政部门的磋商时间不够，有必要拉长预算编制周期至少从5、6月份开始着手预算编制工作，保证部门预算编制时间和部门磋商时间充分性。
2、建立部门磋商机制。预算编制是否科学合理，前期部门预算编制是基础，部门磋商是关键。从实践上看，财政部门下达的部门预算控制额是一次部门预算编制的磋商，但实际上仅有这样的磋商还是不够。主要的原因有二个：一是下半年的10月份后是明年工作思路的形成时间，工作思路决定预算编制；二是地方财力的预测问题，地方财力要到年底才能逐步清晰。这二者之间的时差，特别是二者之中一个是“有多大锅才下多少米”，另一个是“有多少钱办多大事”互为矛盾，决定磋商是必要并且是必需的。从工作实践来看，部门预算编制至少要有三次磋商。一是预算编制会议，明确编制的目标、时间及重点内容；二是下达部门预算编制的控制额；三是重点部门磋商会，财政部门与相关部门就重点项目及重点工作进行磋商。
（二）探索完善审查监督工作的设想
1、探索建立民生项目人民代表推荐建议制度。主要目的是，一方面想百姓所想，急百姓所急，重点民生项目听取群众呼声；另一方面是为预算实质性审查工作打基础，减少审议预算修正案过多的现象。此制度的主要程序是：一由人民代表走访基层选举单位，听取吸收群众意见，收集群众急需和盼望的民生项目；二召开人大主任会议对民生项目预算进行审核并形成审议意见；三在县区政府召开常务会议讨论预算安排工作之前交县区政府对接办理。
2、完善规范初审工作机制。第一，提前介入，提前做好调研。财经工委要提前组织预算委员会成员对辖区各单位进行调研，收集人大代表反映的相关意见建议，及时与审计及财政部门沟通，掌握财政、经济整体状况及存在的相关问题，有针对性地提出意见和建议。第二，明确初审环节要提供的基本资料。提前与财政部门沟通，明确要求提供四大类的基本资料。一是年度总体预算草案；二是部门预算明细（可以以电子文稿形式）；三是年度新增一般预算项目安排及说明；四是重大政府性投资项目汇总表，要求有立项依据、主要目标、项目主要内容、完成时间及项目预期效果等内容。第三，改进审查方式。一是充分发挥其他人大常委会工作委员会的作用，如城建与环保工委、教科文卫工委、法工委等，可以就各自所涉及领域的预算部分进行初审，再将其意见汇总给财经工委；二是试行邀请专家学者、中介机构以及社会公众对预算草案进行初审，逐步征求公众意见、建议；三是在此基础上召开财经工委预算审查委员会对预算草案进行初审，结合以上审查意见提出初审意见；第四，延长初审的时间。由于初审程序的增加，预算草案最好比法定时间更早一些提交财经委初审。
3、探索完善人代会审查工作机制。要使人大的预算审查有实质性的突破，必须从程序上予以保障。结合当前的实际状况，可以从以下几个方面加以完善。
第一，延长预算讨论的审议时间。建议适当压缩对政府工作报告的讨论，对预算的审议时间适当延长，增加询问或质询程序，确保预算的审查真正成为人代会的中心议题之一。另外可以考虑会前一星期印发预算草案及相关资料，给予代表较为充分的思考、讨论时间，能够实现对政府预算的有效监督，实现公共资金的合理配置。
第二，增加人大常委会的预算初审工作报告。财经委应对预算草案形成初步审查报告，在人代会上将初步审查结果向代表予以报告，作为代表审查预算的参考。报告主要内容为初审的基本程序、初审的主要意见建议，政府依据初审意见修改的情形，包括哪些意见建议政府未吸收修正也应一并说明。
第三，建立预算修正案制度。以人大决议形式明确预算草案的修正案具体制度，赋予人大代表对预算草案部分修正的权力。如前所述，目前我国人大代表对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，在法律上没有明确预算草案的部分内容提出修正案的权力。这一缺失使人大的实际审议能力明显减弱。而赋予人大代表针对预算草案提出修正案的权力也是较为适合我国国情的一种做法，这可以对现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权，分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反映等问题一并解决。事实上，这项改革在县区级地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。2009年上海闵行区人大也开始了相关试点，并于2012年正式产生预算草案修正案。
第四，从远期来看可以尝试预算分项审批的表决方式。实行分项审批方式，可以将政府预算按部门或项目分解为不同部分，由人大逐项审议通过。这可以使人大代表只对他们认为不合理的部门或项目预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。这可以减轻人大代表对预算草案遭到整体否决后严重后果的顾虑，从而大胆地行使手中的表决权，表达其真实意愿。同时这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，促使其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。
第五，完善人大会议上部分部门预算或项目否决后救济程序。虽然从目前的实际工作中出现这种情况比较少，但在理性的程序设计是必需的，这也是依法治国和人民民主的体现。按现有的预算法来看，预算草案的批准是由人代会来表决批准，因此从法理来看应再次组织召开人代会来对预算进行审查。但如从人大分部门或分项审批的形式来看，也可以认为总体预算通过，而否决的部分部门预算或项目可以看作相当于调整预算，而由人大常委会来审查批准并适时向人代会报告，这可能更有利于基层实践操作。
（三）支撑保障方面的设想
1、关于相关制度和程序的确立问题。县区级人大对于预算审查监督方面的探索，是在现有的法律和制度框架下的创新和补白，而对于县区级人大来说，一般没有立法权，那么经实践证明行之有效的程序和制度如何确立？我们建议由人大相关职能工委调研形成方案，再征求各方修改意见形成讨论方案，由人大主任会议讨论形成送审方案，经人大常委会会议审议形成草案，提交人代会讨论通过形成决议。决议可以以暂行规定的形式出现，方便在以后的工作实践中补充和完善。对比较完善的程序和制度可以报送上级人大甚至全国人大形成工作经验，推进预算立法工作。
2、增强县区级人大财经工委的力量。县区级人大财经工委是人大常委会具体承担财政经济监督工作的部门，而实际上人大财经工委一般仅配备1-2人，无法承担转型期财经工委繁重、专业性强的工作任务，适当扩大财经工委的规模迫在眉捷，如有可能可设立预算审查工作室，增强工作力量。同时由于预算工作专业性比较强，在调配干部时应考虑财经委的成员应具备相应的财经知识、法律知识。另外为确保初审的客观、中立和专业性，应尽可能将具有财经专业知识的人大代表吸纳到预算审查委员会。如有条件可以邀请中介审计事务的专业人员参与预算审查工作。
【参考文献】：
[1] 何玉香《推行部门预算的思路和做法》
[2] 孟元新《我国参与式预算实践考察研究一》
[3] 刘孟 胡静如 徐俊涛 张洁《地方人大加强预算审查监督的现状和思考》浙江省人大系统优秀调研成果汇编（2003－2006）
[4] 李蒙 预算修法专题报道之一《道路曲折 前途光明》载于《民主与法制》2012年第8期（总第613期）
[5] 李蒙 预算修法专题报道之七《闵行区预算改革经验：党委领导、法律框架、政改突破》载于《民主与法制》2012年第8期（总第613期）
[6] 陈仪《强化人大预算审议权的路径选择》
