江北区孔浦街道人大工委

　　【摘要】基层代表建议最能反映广大群众的呼声，其质量也直接关乎地方经济社会的发展。因此，提高基层代表建议的质量也显得尤为重要。当前，基层人大代表建议在建议提出这一环节存在着较多问题，要提高基层代表建议的质量，就要从两个方面来把握。一是代表本身要充分调研、选好议题，并注重撰写；二是代表工作机构要精心服务，加强对代表的学习培训、引导激励，保障代表知情权。

　　【关键词】人大 代表 建议 提出 对策

　　人大代表作为人民代表大会的主体，对各方面工作提出建议、批评和意见，是代表人民参与管理国家事务、行使人民当家作主权利的重要方式。近几年来，随着人民代表大会制度的不断健全和完善，各级人大代表履职的意识明显增强，对“一府两院”工作提出建议的积极性更加高涨。基层代表建议指的是县(市、区)人大代表对“一府两院”所提出的书面建议、批评和意见,它们最能反映基层广大群众的呼声,最能体现人民群众的要求。因此,基层代表建议质量的好坏，关乎“一府两院”的工作，关乎人民群众的切身利益，更关乎地方经济和社会的发展，其意义十分重大。为此，本文拟从基层人大代表提出建议这一角度出发，对此环节的有关问题进行探讨分析并提出相关对策，以期对如何发挥基层代表建议的功能和作用，提供更丰富的视角。

　　一、代表建议的涵义及其法律依据

　　代表建议、批评和意见是人大代表向本级人民代表大会或者人大常委会提出的对各方面工作的看法、主张、建议、批评和意见等的总称，通常简称为“代表建议”。

　　在我国法律中最早出现人大“代表提出建议、批评和意见”，是1982年l2月10日第五届全国人代会第五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。该法第二十一条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”

　　到1992年通过《代表法》时，则着重从法律权利义务的角度，明确全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表享有提出建议、批评和意见的权利，代表法第十八条规定“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见”。相应的，该条将有关机关研究答复代表的建议、批评和意见，作为一项法定的义务，即“有关机关、组织必须研究处理并负责答复”。

　　鉴上，可以总结出：自1982年始，人大代表提出建议、批评和意见就作为不同于代表议案的另一种代表履行职务的方式产生并运用至今，人大代表提出的不需要提请代表大会审议通过的对各方面工作的意见建议，就称为“代表提出建议、批评和意见”，以下统称“代表建议”。

　　二、当前基层人大代表建议存在的主要问题及原因分析

　　当前基层人大代表提出的建议主要有以下几方面的问题：

　　(一)对建议没有引起足够的认识。部分代表仅仅满足于当“传话筒”、“简单代言人”，没有真正从讲发展的高度、维护人民群众根本利益的深度、履行宪法和法律所赋予职权的角度、涉及政治、经济、科学文化等社会生活各个方面的高度来看待建议。

　　(二)代表提出建议的深度不够、力度不足。受认识上不足和自身能力有限的影响，有的代表对人民群众中存在的实际困难、反映出来的具体情况没有加以认真分析、综合提炼。提出的建议针对性不强，核心问题和突出矛盾没有找准；有的代表一方面在会议期间很少发言或不发言，很少提出建议，另一方面在闭会期间不联系或很少联系选民和群众，上不了解政情、下不了解民情，知政程度较低，缺乏社会活动能力和参政议政能力，难以发言也根本提不出什么好的建议。

　　（三）代表建议写作不规范。代表建议虽然不像议案要求那么严格，但也要说明建议理由，提出解决方案。实际上，有相当部分建议只提出问题和要求，而没有解决问题的办法或提出的办法过于简单，“一句话建议”也不鲜见。

　　这些问题存在的主要原因有以下两点：一是部分人大代表履职能力不足。这些代表对建议的相关知识知之甚少，对于建议“一事一议”的要求不了解；有的代表没有去主动联系选民，没能真实具体反映群众的呼声；一些较高素质的代表，则忙于自身的日常事务性工作，很少有时间深入调研，难免提出简单、粗糙的建议。二是人大机构服务引导力度不足。重要原因是缺乏科学有效的建议质量考评约束机制。由于《代表法》及各级人大关于代表建议处理办法等法规制度对建议的解决落实时限、考核评价方法没有相应的规定，没有明确的法定规范和有效的考评约束机制，致使建议缺乏“效力”，办理缺乏“约束力”。与此同时，人大在组织代表培训、指导代表小组活动、提供服务保障等方面做得还不够，从而使代表对国家机关的工作情况缺乏应有的了解，难以提出与“一府两院”工作合拍的具有参考价值的建议，在一定程度上也影响了建议的质量。

　　三、提高代表建议质量的几点对策

　　要提高基层代表建议的质量，就要从两个方面来把握。一是要提高代表本身的素质和履职能力，二是要提高人大常委会工作机构的服务及引导能力。

　　（一）人大代表自身方面

　　基层代表如何写出高质量的建议，可以从以下几个方面加以把握：

　　1、充分调研。代表建议的事项不是空穴来风，不能凭空想象，应是选区选民及地方人民群众的普遍意见和诉求。代表可以结合本职工作岗位、代表中心组组织的代表视察、执法检查等活动，深入调研，了解相关情况，摸清问题所在，探索解决方案。一是围绕热点难点问题调研。代表可以采取发放代表联系卡、接待来访、公示电话、走访等形式，及时了解群众的所思、所想、所需、所盼，倾听群众呼声，积累代表建议素材。对其中比较集中的、群众反映较普遍的热点、难点问题进行深入细致的调查，了解事情真相，探求事物本质。二是围绕大局开展调研。比如，针对“一府两院”工作中存在的问题，就某一突出的方面问题进行调研，走访群众、请教专家、查阅资料，综合分析整理，提出有前瞻性的建议，防患于未然。如，代表面对先污染后治理问题，可以从企业的治污费用、企业周围群众的反映和健康状况及河流土地受污染情况等方面进行了解，进而有针对性地提出“污染严重的造纸厂、化工等项目或年产多少万吨以上的项目不能引进，引进这类项目必须先经环保部门检测并向人大常委会报告”。三是围绕熟悉的领域调研。可以选择代表自己所在行业和本选区的情况作进一步的了解，往往能观察到深层次的、带有一定普遍性的问题，提出有深度有份量、具有独到见解的建议。比如，教师代表可以就教育质量问题、新市民子女就学问题等对本选区的情况进行调查，通过客观的数据、鲜明的事例来说明这一问题的严重性，并结合实际，提出建议措施。

　　2、选好议题。代表提出建议和意见是代表履行职务的行为，具有一定的法律效力，可能影响政府及其有关部门做出决策、检讨或者改进政策执行等重大问题，因此建议的主题很关键。代表建议的选题要具有合法性、代表性、普遍性、可行性。一是合法性。即代表要熟悉各种法律法规，要围绕经济建设、社会发展、和谐稳定，监督政府推进工作等方面提出建议，所提建议要有法律和政策依据。二是代表性。代表性是指人大代表所提建议要具有代表性，使承办部门通过这一问题的解决，触类旁通，举一反三，发现和解决其他方面存在的问题，起到改进和促进工作的作用。三是普遍性。代表所提建议不能代表本部门、本单位或个人，而要代表广大人民群众的心声，代表应正确处理好全局利益和局部利益的关系，辩证地对待整体利益与局部利益的关系，树立全局观念和整体意识，提出具有全局性普遍性的建议。四是可行性。可行性是由代表建议要达到的现实目的所决定的。人民群众的意见和诉求必须与地区经济社会等方面发展的现实存在相适应，不能超越客观现实而好高骛远。因此，代表要对本区域内经济建设和各项社会事业的发展有宏观认识，要结合区域经济社会等方面发展的现实情况，因地制宜、因时制宜、因事制宜地提出可操作性的建议事项。

　　3、认真撰写。做好调查研究，选好题，撰写代表建议和意见就有了素材。代表建议的撰写应注意以下几点。（1）一事一议。一条建议只讲一个问题或一项内容。这样有利于承办单位研究办理，可以避免处理过程中涉及的承办单位多，出现忽视或遗漏某些内容的现象。（2）标题要简明扼要。要高度精炼地概括建议的主要内容，使人一目了然，语言要规范，观点要鲜明。（3）内容要具体翔实。建议应着力于告诉监督对象，不应该怎样做，而需要怎样做或怎样做更好。代表建议大体有三个部分：提出问题，分析问题，提出相应建议和要求。在提出问题部分，重点是“准”，要抓准问题，简明扼要。在分析问题部分，重点是“理”，要把问题的原因和机理说清楚，解决这些问题可能存在的方案及优劣比较，目的在于论证第三部分的建议和要求是合法和合理的。在建议和要求部分，重点是“度”。要把握解决问题的度，有的问题可以一次性彻底地解决，有的问题还得根据经济社会发展的情况逐步解决。因此，代表提出的建议应当是当前及今后一段时间内所能实现的。

　　（二）人大机构方面

　　要想提高基层代表建议的质量，除了代表自身要加强履职能力以外，还需要人大各相关机构为代表创造良好的履职环境。为此，人大常委会及相应的镇、街道人大工委要做好对代表的学习培训、组织调研和引导激励工作，使代表了解本区域社情民意，保障代表知情权，为代表提出建议提供依据、做足准备。

　　1、以学习培训为先提，提升代表政治理论思想素质。要使基层代表当好人民群众的代言人，提出有深度、有见地的建议，人大各级机构就应该引导代表时刻把学习放在首位。一要学政治理论。理论上成熟，政治上才能坚定，提出的建议才能高屋建瓴。为此，要引导代表认真学习邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观及党的有关方针政策，深刻领会其精神，把握其实质，并且自觉地把学习理论同改造主客观世界结合起来，提高自己认识问题、分析问题、解决问题的能力。二要丰富知识结构。要学习宪法、地方组织法、代表法、市场经济知识、企业管理知识、现代科技知识等各方面的知识，以开阔自己的视野、丰富自己的知识，使提出的建议一语中的、切中要害。三要善于交流。要通过代表小组座谈会、经验交流会和报刊、简报等形式互相学习，学习履职经验，学习提建议的方法和策略，取人之长、补己之短。

　　2、以引导激励为方法，调动代表提建议的积极主动性。要使代表提建议达到乐于提、善于提、敢于提的境界，作为基层人大机构就要积极引导代表树立正确的代表观，积极为代表营造良好的氛围，充分调动代表的主观能动性。一要建立激励机制。要建立健全代表提建议意见的激励机制，开展优秀代表建议评选等活动，通过机制激励增强代表的积极性和主观能动性。激励机制的制定要科学、合理，要赏罚分明，切实起到增强代表提建议积极性的作用。二要注重示范表率。要引导基层代表中的机关人大代表，在建议工作中发挥先锋作用。不但要在人代会期间积极提建议，而且要在闭会期间提建议，同时要保证建议的质量。通过示范带动，切实增强其他代表积极性。三要善于引导。基层人大常委会要善于引导代表提建议、批评和意见的积极性。要在建议内容的重点上引导，分清主次和轻重缓急；要在提建议的方法上引导，提建议要讲求方式方法，让承办者能更加重视建议的办理和落实。四要做好后盾。人大常委会是人大代表的“娘家”，为此，在提建议的过程中，人大常委会一定要做好代表的坚强后盾，让代表没有顾虑地提建议。特别是当代表需要对一些复杂、敏感的问题进行调查时，人大常委会要为代表提供各种方便，在财力、物力、人力上给予代表更多、更大地支持。

　　3、以畅通渠道为手段，充分保障代表“知情知政”。作为基层人大代表来说，他们中的大多数同时也是来自一线的普通群众。一方面他们对上级文件政策接触比较少，对政府各项工作既缺乏宏观上的全面把握，也缺乏微观上的深刻认识；另一方面，他们虽然身处基层，但实际上由于各方面原因，缺乏对各类社会现象的深入剖析也缺少对各项社会事务的深入调研。为此，作为人大机构来说，一方面，要保障代表的知情权，另一方面，要积极组织代表经常深入群众、深入基层、深入实际，搞好调查研究。要通过组织代表视察、开展执法检查、代表列席常委会议等方式让代表能及时、全面地了解“一府两院”的工作情况。同时，人大常委会要做好与“一府两院”及相关职能部门的信息沟通，为代表知情知政开辟“绿色通道”，定时或不定时向代表寄送相关文件，让代表能更深入、更详细、更全面地了解政府工作情况。