今年“两会”期间，148名人大代表提出《加快黄浦江苏州河沿岸开发、尽快完成本市旧区改造造福于民》议案,上海市人大常委会高度重视，将旧区改造列入专项监督工作，展开了近3个月的深入调研。7月27日，上海市十四届人大常委会第五次会议听取并审议了上海市政府关于本市旧区改造情况的报告。报告显示，今年上海市旧区改造计划目标是拆除二级旧里以下房屋70万平方米,受益居民3万户。上半年,中心城区拆除二级旧里以下房屋18.7万平方米,占全年计划的26.7%。时间过半，但进度与目标任务仍有一定差距。如何破解旧改之难，实践民生承诺？审议中，代表、委员们纷纷建言献策。
　　旧改之难首先在于资金之困。据估算,要完成“十二五”中心城区旧区改造任务需要投入资金4500-5000亿元,每年平均投入1000亿左右。上海市人大城建环保委调研报告指出，虽然上海市级旧区改造专项基金加大了对重点区的资金支持力度,但要完成“十二五”规划确定的旧区改造任务,仍存在较大的资金缺口,各区普遍表示压力重重。除了市区两级政府的财政投入外,目前旧改融资主要依靠银行贷款。一些旧改任务重的区,每年要安排30亿元左右资金用于贷款的还本付息,有的区政府债务率已超过112%。在吸引社会资金方面,本市虽于2009年就出台政策鼓励社会资金参与旧区改造,并积极探索有品牌、有实力、有经验的大企业参与旧改的途径,但由于国家土地管理政策的限制以及旧区改造模式相对单一等因素,在实际操作中,实行征收政策后社会资金参与旧区改造缺乏有效机制。目前本市虽在研究保险资金参与旧区改造的政策措施,但尚处于方案完善阶段。
　　钱从哪里来？钱耀忠委员指出，如果还是一块块地块去融资，那只能是越做越难做，越做越被动。他提出，是否能创新上海旧区改造投融资可持续发展的模式，采取整体策划、整体运作，比如塑造一个全市投融资整体平台，把各区的地块纳入其中，探索解决一揽子的解决方案，“这么大的市场、这么大的资源，对银行、保险等机构具有极大的吸引力”，钱耀忠说。 “发挥政府的积极性，建议从全口径预算的制度体制方面进行创新”，王中委员建议，可以考虑利用相关的政府性基金，从节余中安排适当费用投入旧改。他还提出，此前国务院发布了关于加快棚户区改造工作的意见,明确可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造，建议上海充分利用该政策。“社会融资还未到位的情况下，政府财政要托底”，许丽萍代表谈道，“城市发展的前提是民生改善，能否完成350万目标，关键在于政府的执政理念”，她呼吁，政府财政要向旧区改造进一步倾斜。陈兆丰委员认为，由于上海土地的潜在价值，企业拿地积极性很高，关键在于如何正确引导。他建议，要确立从功能改造为主变改善民生为主的理念，政策上要全市、全区统筹，用优质地区、地块资源的利润反哺困难地块，“这也是社会公平的体现”。
　　除了融资渠道的局限，资金运作未能形成良性循环也是旧改“资金之困”的原因之一。调研显示，上海市旧改地块采取拆建分离、土地储备的方式,旧改地块必须在房屋征收工作完成后以净地实施出让,政府无法先取得出让金再用于征收和补偿,而是先要拿出30%左右的自有资金方能启动旧改项目,同时,动迁安置房源也需由政府先行垫资。另外,由于中心城区剩余旧改地块密度大、动迁安置房价上涨、基地收尾慢等因素,部分旧改地块成本倒挂幅度较大,加上一些旧改地块出于区域功能布局、招商引资或市场定价等考虑,未能及时出让,使得改造资金出现难以为继的危险。对此，许解良委员建议，要因地制宜，适当放宽雷打不动的容积率，提高出让价格、价值，加快出让速度，加速资金循环，减轻政府压力。他也提到，当然，提高建筑容积率需要和周边的建筑总量、城市景观、交通流量等多种因素结合考虑。在调整过程中，要严格遵守法定程序。
　　调研报告还指出，近年来旧改安置成本逐年走高趋势明显，除了地价、房价、物价上涨带来的刚性增长外，安置成本难以控制的原因还有，各区掌握的奖励项目和标准各有不同，有的地块为追求签约率，随意增设奖励项目，提高奖励标准；区与区之间、不同地块之间往往会参照已经操作过的奖励补偿标准，结果互相攀比，水涨船高，安置成本也不断推高；有的区在地块大部分协议生效后，急于求成，对剩余15%或者极少数户居民采取“放”的方式，导致部分先签约居民“倒反水”。一些单位工作做得不到位、不细致，导致部分居民不理解、不配合。
　　如何避免“倒反水”坚持公平、公正？丁伟委员认为，目前采取的二次征询制度是在现有法制框架下的一次创新，从制度上保证某一个地区的拆迁符合该地大多数居民的意愿，得到了大部分居民的拥护。他也指出，在多元意见的社会背景下，分歧意见的存在有其客观必然性，“一部法律再好也无法实现人人叫好，何况旧改工作涉及到百姓切身利益。”丁伟强调，政府要进一步增强法制意识、责任意识，确保政策公开透明、前后一致。对这部分群众，在动之以情、晓之以理的同时，必要时候也要诉之于法，司法机关也要敢于担当，积极作为，切实履行好法律所赋予的职责。沈志先委员也表达了同样的观点，“要运用法治思维和法治方法来解决旧改过程中的问题，旧改过程要严格依法办事，决不能让老实人吃亏，对于个别不讲理、不守法的户主要严格依照法定程序处理，不能无原则迁就。”
　　上海市人大调研中也发现，不少代表反映，有些小片零星地块面积不大、开发利用途径不多，各方开发积极性不高，动迁遥遥无期，但当地居民住房环境恶劣，基础设施简陋，他们要求住房改善的需求同样迫切。审议中，许解良委员建议，能否针对这些地区也做个规划，主要着眼于提升住宅功能，改善基础设施，就地改善居民居住环境，比如，接通天然气管道，消除安全隐患。陈兆丰委员也说道，这些居民要求不高，主要希望解决厨房、卫生等问题，“类似的措施已有试点，从实践情况来看，投入不多，但效果很好”。