随着农村城市化进程的加快，大规模的征地拆迁在街道展开，大量的农民被征地拆迁转变成居民，从农村到了城镇生活。目前，街道已建和在建安置房项目有5个，那么如何加强这些拆迁安置小区的建设管理，值得我们思考和改善。本文在对拆迁安置小区建设管理状况深入调查的基础上，着重剖析了此类小区建设管理存在问题的原因，并从完善体制、机制、政策和措施的角度，提出加强拆迁安置小区的建设管理的思路和对策。
　　一、拆迁安置小区的基本概况
　　㈠拆迁安置小区的形成模式
　　1、整体安置模式。对已列入城区规划和重点项目规划的城中村、城郊村在土地统一征用后实行整体搬迁，集中安置，按照城市社区的要求建设硬件，按照城市市民的服务方式和保障政策支撑软件，最终建成完善的城市社区功能体系。
　　2、撤村并居模式。土地部分征用后实行部分拆迁，将分散的拆迁户并入中心村，以中心村为基础建成新社区，把城市社区管理办法向农村延伸、辐射到周边的村落。
　　㈡拆迁安置小区的建设进展
　　自2007年以来，街道辖区随着永红村、包家村、湾头区块（姚江、下江、甄隘）和北高教片（工程学院）拆迁安置项目的相继启动，已建和在建的安置房项目共有五个，总投资42亿元，建筑面积达到106万㎡，可安置套数达到7354套。已建成的柏树花园和永红花园、红景佳苑拆迁安置小区，共建有1345套安置房。今后几年，街道的拆迁安置小区陆续建成，将成为我街道近年来新社区发展的主流，是江北大开发大建设的积极成果。
　　㈢拆迁安置小区的特点
　　1、自治度高。拆迁安置小区的管理体制承接了村三委会领导下的自治体制，虽然建立了社区居委会，但成员大部分由村三委会干部过渡而来，体制惯性依然存在，社区事务的决策和执行自成一体，对业主的依存度高，对外界的依赖性低。
　　2、业主成分明显。由原有村民组成的社区业主在社会职业、文化程度、生活习惯、兴趣爱好等生活方式方面高度一致，业主之间家族裙带关系复杂，联系紧密。而随着安置房的出售和出租，外来人口的比例增加，该类居民流动性大，城市生活观念薄弱，以地域为纽带结成共同体，两类居民的关系对立，矛盾突出。与一般城市社区的业主成员结构复杂、联系生疏、需求分散的特点截然相反。
　　3、区位边缘。拆迁安置小区大多原拆原建或者位于政府即将开发的新城，周边的交通设施、教育设施和其他生活配套设施还处于规划发展阶段，生态环境有待改善，给业主生活和社区管理带来较多不便。
　　二、拆迁安置小区建设管理中存在的问题

 

　　㈠社区运行体制不够顺畅
　　1、村委会与社区居委会同时存在的弊端。一是社区居民既是村民又是居民的双重身份使居民在利益选择上两头靠，如在社区居委会协助物业公司管理环境卫生时，居民往往以村民身份拒绝承担责任，而遇到私人财产在社区公共地带遭受损失时，又以社区居民身份主张权利。二是社区居委会与村委会虽然是两块牌子，但基本上是一套人马，人员交叉兼职，居委会工作与村委会难以分开，不仅在财务管理上资金混淆使用，增加经费成本，而且造成人浮于事，工作效能低下。
　　2、村委会与社区居委会管理同时进行的矛盾。在管理时存在利益面前的相互争执和责任面前的相互推诿。如在上级补助经费和奖励资金的享受中，村委会和居委会都因作出贡献而要求分享，在社区卫生清洁、外来人口管理上，都因管理难度较大而推卸责任。
　　3、社区书记与股份经济合作社董事长同时兼任存在管理上的困惑。社区书记肩负着村和社区的双重治理任务，既承担着原行政村的基础设施维护、经济发展等工作，还承担了大量来自政府职能部门对社区的指令性任务，疲于应付日常事务性工作，少有精力从事社区公共事务和居民服务工作。造成了部分社区书记不了解社区管理方面的政策和事务，服务意识和服务能力都没有跟上。
　　㈡社区服务功能不够完备

　　1、公共服务建设不足。一是大多数拆迁安置小区没有公共服务中心，居民不能直接享受到政府提供的如劳动保障、就业扶持、健康检查、成人教育、文化活动等惠民服务。二是公交、银行、商场等配套设施未能及时跟进，更缺乏优质教育、卫生、文化公共资源配置。目前，安置小区由于规模较小，配套设施还处于基本生活需求阶段，城市生活所需的“15分钟步行生活圈”无法形成。

　　2、文化体育建设不足。一是拆迁安置小区大多没有成熟的文化活动中心和文体活动设施，缺乏图书、体育器材、娱乐设备等文体用品。二是缺乏针对居民的再就业意识的培养和再就业技能的培训、缺乏文化交流活动和业余文化团队，已有的活动场所大多被用于打牌、搓麻将等消遣活动。

　　3、社会保障建设不足。一是社会保障和救助服务室在人员配备、资金力量、硬件设备上与城市社区存在较大差距导致与城市社区居民在享受服务水平上的差距。二是社区卫生服务站、老年活动中心建设滞后，设施简陋、日常维护不及时使农村老人的社区生活质量得不到提高。

　　㈢安置小区建设有关组织不够健全
　　1、社区建设协调小组不到位。区里虽然建立了社区建设相关协调小组，但没有形成协调一致的工作机制，涉农社区的建设在各部门之间分散进行，形不成合力，成效不明显。
　　2、党组织建设存在问题。一是农村党建已随着村民和党员抽签安置，打散居住后消失，政府引导的区域性党建模式并不适合“楼道型”党建的新要求。二是原有村党支部并入社区党组织后党员人数众多，成分复杂，组织生活和党员活动还没有找到方法进行有序开展，党员在社区建设中的作用得不到发挥。
　　3、社区自治组织缺位。一是拆迁安置小区的居民在公共事务上习惯于被动接受管理，缺乏城市社区业主的“共建共享”意识，他们对如何参与社区建设缺乏兴趣，因此一直没有建立业主委员会，社区的自我管理功能没有得到发挥。二是承担社区管理辅助功能的各类社会组织如楼道小组长、老年协会、文化社团、志愿者组织更无从谈起。
　　㈣安置小区管理有关政策不够完善
　　1、撤村建居有关政策不够完善。一是户籍管理政策。因农业户口附带利益问题(如宅基地、计划生育、股权、村民选举权)，拆村建居后一些年轻农户心存顾虑不愿办理农转非，但“4050”人员因农转非享受到高于失地农民养老保险和医疗保险的城镇居民保障政策，农转非积极性高，（据统计，湾头共2259户农户涉及农民4070人，其中725户农户共1569人办理了农转非，基本都是“4050”后人员）。目前国家并未出台撤村建居必须办理农转非的政策，自愿办理人数并不多。因此多数居民仅仅改变了农村居住形态，并未实现农民向市民的身份转变。二是宅基地政策。已部分拆迁的村，由于拆迁项目推进的进度关系，依然还保留相当数量的土地，农户依然享有新增人口申请宅基地的合法权利，然而在我区城市化快速推进的背景下，为避免“二次拆迁”带来的资源浪费，国土部门已暂停批准农户宅地基，据调查，我区大多数涉农社区居民的宅基地要求未得到满足，居民对此存在较大呼声，成为影响涉农社区稳定的巨大隐患。三是计划生育政策。我区的实施意见规定：拆村建居开始后的5年内，“农转非”人员可继续享受浙江省人口与计划生育条例规定的适用于农村居民的生育政策条件，而事实上，拆迁工作的矛盾复杂和工程浩大使得拆迁进度往往超过5年，5年之后拆迁农户虽然保持着农民身份却失去了相关权利，合法权益不能保障，存在安定隐患。

　　2、劳动保障政策的覆盖存在问题。一是区里并未对社区的社会保障和救助服务室的建设标准做明确规范，拆迁安置小区的社会保障和救助服务室与城市社区存在较大差距，导致安置小区居民在享受服务水平上存在较大差距。二是职工基本养老保险和城镇居民医疗保险虽然已经突破了户籍限制，但由于农民看重眼前利益，保障意识不强，参保人数不多。三是在就业帮扶政策中，公益性就业岗位的工资标准，居民与农民仍有较大差距，对提供就业帮扶岗位的企业，政府给予它们的补贴仍然视帮扶对象为居民或农民存有较大差距，使得安置小区的困难户获得就业帮扶的机会少于城市社区居民。
　　3、物业管理政策不够完善。一是政府对拆迁安置小区物业管理形式的定位不够明确，是选择以物管企业为主的外包模式，还是选择以业主自我管理为主的自治模式，没有明确规定。二是由于拆迁安置小区是政府主导的民生工程，在物业资金的来源上，不能完全依赖于业主缴纳，而应由政府、集体和个人三方分摊，目前对于物业资金的分配比例、征收方法没有明确规定，普遍存在物业费收缴难题，财政对物业补贴的负担越来越重。三是在物业管理的主体上，物业公司、居委会和业主三方的职责分配没有规定可依，使得物业管理不到位，基础设施维护滞后，三方相互推诿责任，居民对此意见较大。
　　三、加强拆迁安置小区管理的对策建议

　　㈠理顺社区运行体制
　　1、完成村委会向居委会的组织更替。在已经实施了整体拆迁却依然保留有村委会的拆迁安置小区，尽快组织社区居委会的选举，选出新的社区领导班子，承接原来各村承担的公共事务。同时按照村民委员会组织法有关规定，依法撤销整体拆迁村的村委会。对于确实需要原来村干部参与社区工作的，通过聘用的方式重新将其聘为社工，工资待遇与其他聘用社工一致。
　　2、理清村委会和居委会的组织关系。在实施部分拆迁的村，理清社区居委会与村委会对于社区业主的职责，村委会负责剩余的集体资产的管理和处置，涉及已进入社区居住的业主的各类公共事务，划归社区居委会管理。
　　3、社区负责人和村委会负责人不得兼任。社区负责人在社区业主中选举产生，不兼任原属村的任何职务，村委会负责人在剩余村民中选举产生，不参加社区居委会的选举。
　　㈡完善社区服务功能
　　1、完善硬件设施。一是街道在规划拆迁安置小区的配套设施时，应该严格按照每100户40平米的标准和城乡社区协调小组的“五定”（定经费、定编制、定人员、定规划、定场所）要求，落实好社区公共服务中心用房面积和人员配备，按照区里的统一规划和拆迁安置小区的需求落实好卫生服务站和居家养老服务中心的用房面积和人员配备；对于已经建成的暂时没有服务中心（站）的拆迁安置小区，区、街道应该采取区域化覆盖的办法，将周边几个拆迁安置小区的公共服务纳入覆盖范围，如甬江街道北郊片农村社区服务中心、卫生服务中心，就是通过新建区域化服务中心将政府的公共服务覆盖到了北郊区域的一个社区和五个村。二是区民政部门和卫生部门应该对社区公共服务中心、卫生服务中心和居家养老服务中心的建设标准做明确规范，如社区公共服务中心应该涵盖劳动保障、就业扶持、健康检查、成人教育、纠纷调解、文化活动等窗口单位、办公条件、仪器设备、活动用品，配备好办公人员。三是尽快延伸城市建设和管理工作，城建、城管、供水、供电、工商、卫生等相关职能部门应主动介入社区服务，拿出完善配套设施建设的实施方案。
　　2、完善软件服务。一是社区党组织按照居住区域划分党支部或党小组，作为开展党员活动的单位，组建党员志愿者队伍，发挥建设社区的模范作用。二是社区通过组建创业协会参加培训、委托专业机构代理培训的方法帮助居民实现再就业，通过它们寻找与外部单位的合作关系，或给业主介绍就业机会，或将产品配送进户，使居民在家实现就业。区劳动保障部门和街道可以组织辖区企业走进涉农社区召开专场就业供需会。三是街道应该在社区管理经费中划拨资金用于创建业余文化团队和举办社区文化活动。
　　㈢健全社区有关组织
　　1、调整社区建设的领导组织。一是在区级层面调整拆迁安置小区建设管理领导小组，由相关区领导挂帅，组织、民政、国土、城建、劳动人事、城管、农业等各部门相关领导为小组成员，领导小组办公室设在民政部门。领导小组建立定期研究工作制度，2-3个月召集各部门共同商讨，制定涉农社区发展计划和年度目标，分解年度任务，明确责任部门，整理、研究解决有关问题。二是在区民政局设社区服务中心，调配人员，充实力量，负责指导社区服务、社区信息、社工队伍管理、社区干部素质提高等工作，加强社区工作指导力度。三是在乡镇街道层面建立协调小组，相关科室对应区级部门，完成区级领导小组下达的面上工作，向上提交本乡镇街道所辖涉农社区面临的问题，共同会诊，对症下药。
　　2、建立自我管理的社工队伍。建议居委会、党组织的负责人由原村干部担任，副职干部可以公开招聘有经验的社区工作者协助负责人开展工作，社工可以在原有村干部或者居民中选聘，以保持村级组织向社区组织的平稳过渡，同时集中各种智慧治理好新社区。
　　3、建立自我管理的社区组织。一是社区居民委员会和党组织成立后，尽快组织召开业主大会选举产生业主委员会，同时组建楼道小组长、根据不同社区的特色建立各类协会、文化社团、志愿者组织等自治组织，架好自治管理网络。二是社区内的党员按各自居住区域纳入片区、楼道党支部或党小组，党员活动以片区、楼道为单位开展，打破原有的村党组织格局。三是保留原有的股份经济合作社，树立社会事务与经济事务分业管理的原则，社区公共事务归居委会管理，经济事务仍由股份经济合作社管理。
　　4、建立自治物业组织。聘用社区业主组成物业管理队伍，负责本社区内的卫生清洁、道路交通、设施维护、治安巡视等事务，真正实现公共事务由业主自我管理的目标。
　　㈣清理社区管理的政策漏洞

　　1、对政策问题开展联合会诊。建议拆迁安置小区建设管理领导小组组织各部门针对政策问题开展联合会诊，清理撤村建居历史遗留问题，组建项目攻坚组，将建房问题、物业管理问题做专题研究，尽力尽快拿出具体操作意见，化解矛盾，消除群众不稳定情绪。

　　2、对社区经费提供财政保障。一是对于农转非养老保险、老年人补助金、低保政策、优抚政策等社会保障资金，安置小区公用设施建设管理和维护资金，要科学测算，统筹安排，明确步骤，切实予以保障。特别是社区公用设施建设管理和维护资金应逐步纳入区、镇（街道）两级财政，列入年度财政预决算。二是明确安置小区财务管理的主管部门，加强对社区居委会财务管理工作的指导和对社区经费使用的检查监督。

　　3、对已有政策进行宣传扩面。对于农转非户籍转换、劳动保障、计划生育等政策，有关部门要根据实际情况，有针对性地上门工作，能落实则落实，不能落实的进行细致的宣传解释，让居民知悉。