——以宁波市江北区近三年拆迁 [①]工作情况为样本
今年1月21日，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例）颁布施行，原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧条例）被正式废止。新条例通过对公共利益的明晰化、强制征收的司法化、补偿标准的市场化、征收过程的程序化等规定，体现了中央加强依法行政，加快推进法治政府建设的精神，对加大民生保障力度、推动和谐社会构建具有重要意义。与旧条例相比，新条例新增了人民法院对征收决定、补偿决定的司法裁决权和对征收决定的强制执行权，无疑为人民法院充分发挥司法职能、积极回应社会关切、有效提升法院地位提供了契机，但同时也对人民法院的审判和执行工作提出了新的挑战。我们试图从近年来江北区国有土地上房屋拆迁的实际出发，对新条例实施后带来的影响进行了充分评估，并在此基础上提出了相关对策建议，以期对审判实践有所裨益。
一、2008-2010年江北区拆迁及涉诉情况分析
（一）城市化进程加快，拆迁量呈逐年上升趋势
2008-2010年，江北区拆迁总量 [②]达241万㎡，城市国有土地上房屋拆迁量（下称“城拆量”）约为62.8万㎡，占拆迁总量（包括城拆和农拆）的26.15%，比重并不大。其中2008年拆迁总量31万㎡，城拆量5.4万㎡，占拆迁总量的17.4%；2009年拆迁总量102万㎡，城拆量约20万㎡ [③]，占拆迁总量的19.6%；2010年拆迁总量108万㎡，城拆量32.4万㎡，占拆迁总量的30%（见表1）。从近三年的情况来看，拆迁总量持续增长，平均涨幅166.2%，其主要原因在于“十一五”期间江北区城市化进程加速推进，旧城区全面改造，原有的城乡结合部大部分转变为城市社区，同时加快了重点区块的改造与开发，如湾头半岛开发、外滩商务区开发、姚江北岸商住区建设等。根据江北区的“十二五”规划，拆迁总量包括城拆量还将大幅增加。
（二）涉拆迁行政诉讼案件数量极少
三年间，因协商不成进入行政裁决程序的城拆案件共168件，其中2008年裁决156件 [④]，2009年裁决5件，2010年裁决7件。被拆迁人不服拆迁行政裁决提起的行政诉讼仅1件，不服的原因在于对房屋拆迁面积的认定。对房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证时涉及到的前置行为如建设项目审批、规划许可等行为，对房屋性质的认定、补偿标准、价格评估以及裁决程序是否合法等方面均未提起诉讼。究其原因，主要有三个方面：一是旧条例对诉权的规定不够清晰、全面，被拆迁人行政诉讼法律意识尚未完全形成；二是行政审判公信力不足，部分被拆迁人对行政诉讼有误解，认为和行政机关打官司是“胳膊拧不过大腿”，通常绕过诉讼程序直接采用信访的方式表达利益诉求；三是做“钉子户”远比走诉讼程序所获得的回报多。
拆迁量如此庞大，而诉讼案件却微乎其微，表面的平静不代表相安无事，其中可能潜伏着社会稳定风险，近年来全国各地不断出现的极端维权事件就是明证，应当引起有关部门的重视和思考。
（三）准予执行比率较高，但执行难度较大
三年间，房屋拆迁管理部门申请法院审查城拆行政裁决81件，执行37件，强制拆迁7件。其中2008年审查41件，执行4件，强制拆迁3件；2009年审查38件，执行31件，强制拆迁4件；2010年审查2件，执行2件，全部协调解决（见表2）。 [⑤]旧条例虽然规定行政机关可以选择行政强制拆迁，但实践中江北区从未采用行政强制拆迁，而是全部申请法院审查，通过司法手段强制拆迁。从近几年的审查情况看，房屋拆迁管理部门申请材料较为齐全，裁决程序基本合法，准予执行的比率较高。
但从执行情况来看，由于该类案件涉及被拆迁人的重大切身利益，部分被拆迁人对抗性极强，执行难度较大，并容易产生突发事件。如2008年我院在对一被拆迁户进行强制拆迁时，被拆迁人以点燃煤气罐相威胁，幸好事前与相关部门作了分工协调，并制定了详细的执行预案，才避免了恶性事件的发生。
（四）涉拆迁信访量逐年增加，难以有效化解
近三年来，涉拆迁补偿工作的信访数量逐年上升，占当年信访总量的比重较大。其中，2008年涉拆迁补偿工作的信访数量为636人次，约占当年信访总量的20%；2009年为857人次，约占当年信访总量的25%；2010年为928人次，约占当年信访总量的30%。伴随着城市化的推进和拆迁数量的增加，这类信访数量仍将处于高位态势。从调研情况来看，涉拆迁上访的原因主要表现为对拆迁补偿标准和拆迁安置地点的不满意，加上政府一时难以有效解决，造成这类信访缠访问题突出。同时，由于城市房屋拆迁大部分是集中成片或者分批次进行，往往直接涉及同一社区、同类群体的共同利益，极容易引发群体上访和群体性事件。
二、新条例的主要变化及实施后带来的影响
（一）新条例的主要变化
1.立法理念发生转变。新条例在立法理念与设计思路上有了重大进步。如“城市房屋”变“国有土地上房屋”，“拆迁”变“征收”，“管理”变“补偿”。从字面上看，用语更加规范，但体现的却是立法理念的变化，“征收补偿”取代“拆迁管理”，是权利本位对管理本位的取代，较好地体现了宪法和物权法的精神。
2.界定了公共利益的范围。新条例第八条把“公共利益”的范围进一步明细化，即仅限于国防外交、基础设施、公共事业以及由政府组织实施的保障性安居工程建设和旧城区改建等六个方面。这是本条例的一大亮点，是对物权法有关公共利益原则条文的具体落实。
3.扩大了民众的参与权。新条例扩大了征收补偿过程中公众的参与程度，提高了行政程序的民主性。明确规定政府在制定规划、征收补偿方案时，要广泛征求民众意见，特别是因旧城区改建需要征收房屋，如多数被征收人认为征收补偿方案不符合新条例规定的，就应组织听证会，对有关方案进行修改。
4.规范了征收搬迁的程序。新条例对征收程序进行了严格规定。如作出征收决定前，须先进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；征收决定应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；实施房屋征收应当先补偿后搬迁，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料，等等。
5.扩大了征收补偿的可诉范围。新条例赋予了被征收人更多的诉权。如第十四条、第二十六条规定，被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼，征收决定是否符合公共利益、是否符合规划、补偿标准是否市场化等均被纳入诉讼事由。
6.取消了行政强拆，强制搬迁权统一由法院行使。取消行政强拆，被媒体称之为新条例的最大亮点。新条例第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行，改变了原有的可以由行政机关自己执行的做法。
（二）对征收补偿工作的影响
1.公共利益的明晰化将限制征收工作的随意性。新条例以列举的方式对公共利益的六项内容进行了界定，排除了一些明显出于商业目的，与公共利益无关的项目。危房改造、旧城区改建是否属于公共利益一直是实践中争论的焦点，新条例将其明确纳入其中，将有效减少纷争。但新条例同时规定，旧城区改建项目必须纳入到市、县级国民经济和社会发展年度计划，无疑对发展规划工作的前瞻性提出了更高的要求。此外，新条例将国家机关办公用房的建设排除在公共利益范畴之外，一定程度上限制了公共利益的范围[⑥]。各地政府陆续开展的新城建设和行政中心建设往往是公共利益和商业利益交织，如何使这些项目符合新条例的要求，无疑是摆在地方政府面前的一个难题。
2.公开原则使征收补偿工作变得更加透明。以往，对拆迁户安置补偿的情况处于半遮半掩的状态。很多被拆迁人往往抱着做钉子户可以多得利益的心态，通过拖延拆迁进程，增加谈判砝码，在获得更多利益后才予搬迁。被拆迁人如此作为，也有拆迁补偿工作公开程度不够等方面的原因，特别是有部分拆迁户依靠关系、走后门等方式获得了非法的额外利益，导致其他拆迁户容易产生不公平感。因此，新条例规定房屋征收部门应当对征收房屋的情况予以调查登记，连同分户补偿情况都要予以公布。这必将使征收补偿工作完全透明化，同一范围内的被征收人知己知彼，依靠关系、走后门也将难以获得额外利益，正所谓公开可以促进公平，杜绝“不患寡而患不均”带来的负面影响。但同时也给房屋征收部门提出了更高的要求，特别是以往通过增加额外补偿的协商机制很难继续使用，给征收工作带来新的挑战。
3.程序规范化将放慢短期内的征收工作进度。新条例对征收程序进行了完善，要求在征收过程中必须尊重、听取并吸纳被征收人的意见。如需通过听证会方式听取被征收人意见，确定征收是否正当；涉及旧城区改造的，应当吸收公众代表的参与；房屋情况调查结果和分户补偿情况需要及时公布；未经登记的建筑物需先行调查处理；等等。这些改变了过去“政府说了算”的局面，同时也将在一定程度上放慢征收的步伐。但应当看到，被征收人全面参与征收程序，无疑将增加征收行为的可接受性，减少征收阻力，反过来推进征收工作的顺利进行。
4.征收资金和时间成本将进一步提升。旧条例下，拆迁工作是由项目单位和政府共同合作完成，项目单位承担拆迁成本，政府出面协调执行。新条例明确指出，政府是实施征收的唯一主体，作出征收决定前，补偿费用应足额到位、专户存储、专款专用，改变了以往先拿地再拆迁的建设程序。同时，被征收人可以对征收决定、补偿决定等提起行政复议和行政诉讼，从政府决定征收到被征收人搬迁至少要经过一年的时间[⑦]，加上新条例又取消了先予执行程序，征收的时间成本势必进一步加大。另外，由于房屋价值的补偿引入市场价格评估机制，征收成本必将加大。特别是旧城区改造，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府应当提供改建地段或就近地段的房屋，征收的资金成本将更大。特别是一些中心城区中小区块的开发，如果难以满足众多被征收人的回迁要求，将步履维艰。
（二）对法院工作的影响
征收补偿工作一直是社会矛盾的焦点、民众关心的热点和政府管理的难点。新条例规定了强制征收的司法化，突出了人民法院在征收补偿工作中的作用和地位，同时也为人民法院回应人民群众期待、提升司法为民形象和增强司法公信力带来了机遇。法院应妥善处理征收补偿过程中出现的纠纷，建立起畅通的民意沟通机制，依法约束行政权力的滥用，保障公民的合法权益，使征收工作更加规范、公正；通过稳妥运用司法强制搬迁权，协助地方政府依法推进征收补偿工作，保障城市建设和经济发展，凸现司法服务经济社会发展的重要职能，进一步提升法院地位。
但是，新条例在给法院带来机遇的同时，也给法院工作带来了前所未有的压力和挑战：
1.涉征收补偿的案件数量将会增加。新条例与旧条例相比，赋予了被征收人更多的诉权，对诸如征收决定是否符合公共利益，旧城区改建是否纳入国民经济和社会发展计划，是否经过征求意见和公告听证公开程序，补偿费是否足额到位，补偿标准是否市场化等，被征收人均可提起行政诉讼，导致这方面的行政案件数量可能会有一定上浮。同时，新条例取消了行政强拆，法院受理强制搬迁的案件数量也会进一步上升，加剧法院已经存在的案多人少矛盾。
2.平衡各方利益加大案件审理难度。基于前些年加快推进城市建设的惯性，地方政府虽然会在征收工作中更加注重合法性，但难保不会为了加速发展打新条例的擦边球，如扩大公共利益的范围，滥上旧城改造项目。这就不可避免地会与被征收人发生利益碰撞，法院将面临如何平衡好二者利益的巨大压力，既要保障服务大局，又要最大限度地维护被征收人的合法权益。这无疑将严重考验法院的司法智慧，加大案件的审理执行难度。
3.强制搬迁矛盾加重法院执行压力。新条例用司法强制搬迁取代行政强拆，实质上是将法院推到了征收工作的第一线。在旧城改造过程中，大多数被征收人都属于中低收入阶层，生活水平低，就业压力大，往往对高额补偿抱有较大期望，以借机改变自己现有的生活条件。但这些想法与现行法律、政策规定的标准有时候相去甚远，并不容易满足。因此，如果法院进行司法强制搬迁，被征收人与社会各方面的矛盾便会转化为被征收人与法院之间的矛盾，稍有不慎便会引发激烈冲突，并容易在群众中产生对法院的不良印象，增加法院工作压力。
4.公开原则增加协调和解难度。过去三年，我院受理的非诉行政征收案件，不仅准予执行率高，而且绝大部分案件通过适当增加补偿数额达成和解协议，促使被征收人自动搬迁。新条例实施后，公开原则使得征收补偿工作完全透明，沿用传统的协调和解模式将陷入困境。因此，如何在新形势下创新协调和解方法，将是今后法院需要正视的问题。
5.征收涉诉信访压力将大幅增加。因征收引起的信访数量居高不下已是不争的事实。新条例公布施行后，法院成为征收补偿工作的最终裁决者和执行者，被征收人因拆迁引起的纠纷将最终涌进法院，当预期利益与司法裁判不一致时，对司法公正难免产生不信任，势必造成该类涉诉信访案件的增加。
三、建议与对策
（一）抓紧学习调研，做好实施应对准备
为保障新条例的顺利实施，法院要抓紧组织审判人员对新条例的学习，全面系统掌握新条例的立法精神和主要内容，实现新旧条例过渡时期的工作衔接，不断提高行政审判的能力和水平。同时，要积极引导审判人员加强对行政管理、城市规划、国民经济和社会发展计划等知识的学习，使之能更加准确地把握公共利益原则，提高行政裁判的社会认可度。另外，还要加大对审判工作中出现的新情况、新问题的调研，加强对公共利益界定、统一裁量基准和平衡各方利益等问题的研究，尽早制定具有针对性的指导意见。
（二）整合内部资源，形成司法应对合力
1.优化审判执行力量配备。面对即将到来的征收案件数量陡增情形，有必要进一步充实审判执行力量，优化人力资源配置。一是优化行政审判庭与其它部门的资源配置，根据案件工作量的变化，及时调整行政审判人员配备比例，确保行政审判资源的动态平衡；二是优化行政审判庭内部的专业化分工，培养审理征收案件的专业人员，以专业促效率；三是优化办案程序，坚持“快立、快审、快执”方针，确保案件的法律效果和社会效果。
2.加强法院各部门之间的合作。一是充分发挥民事审判在征收中的前置功能，及时稳妥审理好与拆迁相关的权属确认、分家析产、租赁合同等民事纠纷，保障征收工作的顺利推进；二是发挥刑事审判打击以暴力威胁阻碍征收工作等犯罪行为的职能作用，净化征收搬迁环境；三是强制搬迁过程中，注重整合行政庭、执行局、法警队等部门的力量，形成内部司法合力。
（三）争取党委重视，完善各方联动机制
1.争取党委重视。抓住新条例实施的有利时机，法院应积极主动争取党委的重视，为司法工作解决一些实际困难，确保人财物保障到位。建议地方党委整合法院、公安、拆迁、城管、交通、消防、卫生等多方力量，形成以党委领导，法院为主，政府各部门密切配合的强制搬迁工作新格局，建议建立以党委政法委书记为组长的强制搬迁工作领导小组。
2.建立“多级预警”机制。由强制搬迁工作领导小组根据搬迁的规模、人数、对抗情绪等因素，区分不同的风险等级，建立“多级预警”机制。根据不同等级建立相应的强制搬迁工作班子和具体的执行预案。每次强制搬迁前，根据强制搬迁领导小组评估出来的风险等级，启动相应执行预案，确保人员到位、措施到位，最大程度地避免恶性事件发生。
3.完善沟通机制。积极参与地方政府重点项目建设的社会稳定风险评估，力求关口前移，争取早预警、早建议、早介入、早解决，防止事后被动。完善拆迁联席会议制度和信息交流共享制度，及时反馈拆迁案件中出现的问题和改进建议。法院可以定期发布《征收与补偿工作司法审查白皮书》，通报、分析征收补偿工作的司法审查情况和信访稳定态势，帮助政府相关部门改进工作，提升征收工作水平。
（四）注重司法宣传，为征收工作营造良好氛围
1.注重正面宣传引导。注重通过网络、电视、报纸等多种途径，加大对新条例的宣传力度，让社会各界了解其中的有益变化，如公开公平原则等，并借此打消部分被征收人企图依靠走后门等方式获取非法额外利益的念头，消除社会公众的不公平感；注重宣传危房改造、旧城改建已被明确纳入公共利益范畴；注重宣传补偿标准按照征收决定公告之日的市场价格计算，拖延拆迁时间并不能提高补偿标准，消除部分被征收人企图通过做“钉子户”来获取更多利益的不良心态，减少群众对征收政策的抵触情绪。
2.完善舆情应对机制。主动收集、掌握涉征收案件的预警信息，掌握工作主动权；认真对待舆情所反映的问题，及时启动新闻发布机制，第一时间向社会发布真实权威信息，公开事实真相或处理结果。主动邀请新闻记者来法院旁听庭审或到执行现场采访，让其亲身感受司法、理解司法、尊重司法，帮助推动涉征收审判执行工作的顺利进行。
[①]新条例实施前称拆迁，实施后称征收与补偿。
[②]国有土地上房屋拆迁简称城拆，集体土地上房屋拆迁简称农拆，拆迁总量包括城拆量和农拆量。
[③] 2009年我区相当部分城拆房屋分散在集体土地范围之内，故未细化城拆的具体量。
[④] 2008年裁决案件数量较多，主要是集中清理前五年积累的拆迁纠纷。
[⑤] 2010年江北区城拆进入行政裁决程序的案件数较少，绝大部分行政裁决为农拆案件，故申请法院强制执行也较少。
[⑥]传统观点认为，国家机关办公用房建设属于广义的公共利益范畴。
[⑦]按照法律规定，行政复议二个月，行政诉讼一审三个月，二审二个月，加上案件移送和申请审查强制执行程序。 | 
