区人大常委会评议调研组

主任、副主任、委员：

　　根据区人大常委会年度工作安排，我们按照《区人大常委会2014年专项工作评议实施方案》的要求，成立了由马福年副主任牵头，部分常委会组成人员、区人大代表和法工委委员参加的专项工作评议调研组， 于8月下旬至9月上旬，对我区社会养老服务工作情况进行了专题调研。调研组分别到区民政局、区老龄委、区财政局、国土江北分局等单位走访座谈，深入了解我区社会养老服务工作的现状；实地察看了慈城步韬益寿院（黄山敬老院）、慈城镇社会福利中心、慈孝乐园筹建中心、中马街道慈爱嘉养老服务中心、孔浦居家养老中心等养老机构和居家养老服务中心（站）的建设运营情况；分片召开了由各街道（镇）人大负责人、政府办事处分管领导、部分社区居委会（村委会）干部、区人大代表、居（村）民等参加的座谈会，听取了各街道、慈城镇对我区社会养老服务工作的意见和建议；走访了部分社区居委会干部、居家养老中心服务人员（站）和社区老年人，听取了他们对社会养老服务工作的意见和建议。现将调查情况报告如下：

一、我区社会养老服务工作的主要做法和取得的成效

　　2012年以来，我区人口老龄化程度不断加速，并呈现出高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。全区有60周岁以上的老年人口50817人，占全区户籍人口总数的21.02%，高于全市20.5%的平均水平。近年来，区政府十分重视养老服务事业的发展，出台了一系列政策、措施，不断优化养老设施建设，积极创新养老服务形式，逐步完善养老服务体系，养老服务工作取得明显成效，初步形成了政府主导、民政牵头、社会参与、市场运作，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会化养老服务体系。

　　（一）扶持养老服务事业发展的政策和措施日趋完善。落实省市各项政策，2014年1月，区政府出台了《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》，明确了到2015年，我区养老服务事业的发展目标、工作任务和保障措施，从土地保障、资金补助、人才培训、税费减免等方面提出一系列优惠扶持政策，进一步扩大扶助的范围和内容，提高扶持标准，扶持政策日趋完善，有效地推动了我区养老服务事业的较快发展。各类普惠政策陆续实施，为困难老人提供“政府买单”上门照料服务，为困难老人发放生活补助金，发放高龄老人津贴、开展“关爱空巢老人志愿服务行动”、开展“以老助老”志愿结对活动，不断完善老年人优待制度。

　　（二）机构养老服务设施建设较快发展。全区现有公办、民办福利院7家，共有床位923张，基本能满足城市“三无”、农村“五保”等特困人员的集中供养需要。按照“政府主导、社会参与”的总体要求，政府逐年加大资金投入，大力推进养老服务机构设施建设。2012年以来，我区大力鼓励和引导社会力量兴办各类养老服务机构，目前由深圳宁波商会会长黄伟民捐助500万元建设，总投资3700万元的慈城步韬益寿院（黄山敬老院）已进入试运营阶段，由民营企业颐乐居（中国）有限公司投资5亿元兴建的江北慈孝乐园现已进入桩基施工阶段。

　　（三）社区居家养老服务全面启动。全区共建有居家养老服务中心（站）104个，其中社区43个、行政村61个，服务覆盖 100%的城市社区和63%的行政村。居家养老服务的运作模式、服务内容、操作规范等不断探索创新，积累了许多有益的经验。我区开展的“分层分类”居家养老服务模式得到省领导的肯定；双东坊社区居家养老服务中心的用餐、文化娱乐服务走在了全市的前列；孔浦街道“天伦之家虚拟养老院”作为全区试点，取得了较好的效果，并在全市推广；2013年联合北京慈爱嘉养老服务有限公司，在中马街道成立江北区慈爱嘉养老助残服务指导中心，以专业化的管理运作，为老人提供优良的为老助老个性化服务。老年文体活动丰富多彩，目前全区有老年门球队、舞蹈队、腰鼓队等各类文体队伍，极大地丰富了老年人的业余生活。

　　（四）贯彻执行国家、省市有关法律法规和办理区人大代表相关建议情况。一是严格执行相关法律法规。2012年新的《中华人民共和国老年人权益保障法》出台后，区民政局专门组织了法律宣传活动，普及相关法律知识。认真贯彻执行《中华人民共和国老年人权益保障法》、《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》等法律法规，加强对省、市老年人优待办法的督查落实工作。二是认真办理人大代表相关建议。区民政局非常重视人大代表建议的办理工作，2012年以来，办理的涉及养老方面的人大建议共3件，分别为2012年的《加快办理老年人优待证速度的建议》、《关于我区建老年公寓推进居家养老工作的建议》，2013年的《关于加快居家养老中心建设问题的建议》，这些建议经过民政部门的努力，现都已办理完毕，代表对办理工作的满意率为100%。

　　二、当前存在的主要困难和问题

　　（一）养老机构、养老服务设施建设滞后，不能有效满足社会化养老需求。一是养老机构建设滞后。按市政府文件要求，到2015年，每个县（市）区要建有500张以上床位的公建养老机构1家以上，街道（乡镇）一般建有不低于100张床位的养老机构1家以上。目前江北区还没有500张以上床位的公建养老机构，城区街道没有一家公办养老机构。二是养老机构床位不足。截止目前，全区百名户籍老年人养老床位拥有率为1.8张，离省政府文件要求的到2020年达到5张以上，市政府文件要求的到2016年达到3.5张以上还有很大差距。三是民办养老机构发展不快。由于各级政府出台的优惠扶持政策没有得到有效落实，投入养老机构建设风险大、回报低等因素，影响了社会资本参与养老机构建设的积极性,政策咨询的多,真正投资落地的少。四是现有养老机构服务设施滞后。由于我区现有的养老机构地理位置偏僻、交通不便，医疗和服务水平跟不上，老人一旦遇到突发情况很难及时就医，造成床位入住率偏低。

　　（二）居家养老服务发展不完善、不平衡，与老年人日益增

长的多样化服务需求还有差距。一是场地拓展困难。调研中普遍反映，大部分社区居家养老服务站场地只够少数人用餐服务，日间照料、文娱活动等服务因场地限制无法开展。城区由于老小区建造时没有把养老服务配套用房纳入社区统一规划，造成养老用房普遍不足，设施简陋，场地陕小，发展受到制约，要想拓展场地困难较大。农村如要开辟新场地，因规划、资金等诸多条件限制，也有一定难度。二是服务机制不健全。居家养老作为目前养老的主要方式，缺乏社会化服务体系的支撑。现在享受到“政府买单”上门服务的对象基本上只限于高龄困难和生活不能自理的老年人，能享受用餐服务的人员基本只限于生活困难、生活不能自理、儿女不在身边的老人，受众者很少。志愿服务基本上靠政府的行政手段开展工作，无法建立长效机制。三是服务项目较单一。 大多数居家养老服务站由于没有足够的场所，服务功能和内容比较单一，只能有限制地提供午餐、打麻将等服务，对于家政服务、日间照料、精神慰藉、康复护理等需要一定场地、设备和技术护工的养老服务项目很难提供，不能满足老年人多样化需求。 四是发展不平衡。居家养老城乡之间、新老社区之间发展差距较大，城市社区的居家养老已全部铺开，而农村还在起步阶段；新建社区养老服务设施配套比较完善，而老年人居住较集中的老社区受场地等因素的制约缺乏应有的服务设施。

　　（三）养老服务队伍整体素质低，数量不足，与养老服务事业发展的客观要求不相适应。一是从业人员素质较低。目前，我区养老服务人员，大多数是一些年龄较大、文化程度较低的40、50人员和进城务工人员，没有受到系统的养老护理培训，不具备专业资质，难以满足老年人日益增长的多元化需求，如心理辅导、康复保健、情感交流等。二是养老服务人员的数量不足。养老服务队伍缺口较大且不稳定，目前全区养老机构中从业人员与需服务的老年人比例为1：10，远远高于国际通用的1：4的配置标准。三是养老服务人员的福利待遇偏低。在养老机构中的服务人员，工资只有2000-2500元左右，居家养老中心的服务人员每月工资只有1500元左右，所付出的劳动与收入不相称，而且很多人认为养老护理员服务老人又脏又累、社会地位低，难以吸引文化程度较高的年轻人和专业人士从事养老服务职业。

　　（四）对养老服务工作的监管力度不够大。一是养老服务的监管部门力量不足。养老服务涉及的部门多，民政部门在协调管理中显得人手严重不足、力量单薄。目前，我区老龄办只有一名行政编制，前年人员退休后，至今没落实行政编制人员，目前由民政局1 名事业编制人员兼做养老管理工作；按甬政发[2012]85号文件要求：“市和县（区）根据工作要求建立社会养老服务指导中心（事业单位编制），切实做到有机构、有职责、有编制、有人员、有场地、有经费。”我区社会养老服务指导中心目前只是挂了一块牌子，至今没有落实人员、场地和经费，海曙、江东社会养老服务指导中心都已分别配有3名和6名工作人员。二是养老服务管理制度不够完善。目前，我区还没有形成一套完善的养老服务行业质量考核标准和养老服务机构准入、退出、激励机制，老年人入住养老机构评估体系和养老服务质量投诉机制不健全，养老服务标准化、规范化、信息化建设相对滞后，部分养老机构管理粗放。三是政策落实不到位。目前，省市相继出台多个深化完善社会养老服务体系建设、鼓励民间资本投资养老服务业的政策文件，都有具体落实的责任单位、任务和时间进度要求，但我区今年1月28日出台的《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》，只是作面上要求，各项任务指标责任未分解、时间进度未明确。一些扶持政策在某些部门没有得到很好的落实，部分社区养老服务中心未能及时享受水、电、气、有线电视等与居民用户同价的优惠收费政策。四是财政扶持力度还不够大。《中华人民共和国老年人权益保护法》第三十九条规定：各级人民政府应当根据经济发展水平和老年人服务需求，逐步增加对养老服务的投入。但我区财政投入力度不大，养老经费不足，全区的老年人每年以5%以上的速度递增，养老经费近两年来都没有增长。居家养老中心（站）上等级后的补助资金，按规定应由市、区两级政府补助，市里补助资金都已到位，但区里配套补助资金却未足额到位，影响了居家养老服务中心（站）的建设和发展。上门照料人员的补贴标准偏低，目前周边县市区平均补贴300元左右，但我区目前仍然执行60元和200元两种补贴标准。

　　（五）全社会养老服务意识有待提高。一是重视程度有待提高。随着老龄化社会的提前到来，政府已有了紧迫感，但在具体工作中力度还不够大；在一定范围内说起来重要做起来次要的思想还存在。二是社会参与度不高。社会组织、志愿者队伍服务实效性不高，大多是靠政府临时性组织搞几次活动。目前社区、村真正从事志愿服务的都是些老年人，志愿者结对的老年人也远远没有覆盖到所有有需要的老人，后续志愿者力量明显欠缺。三是全社会尊重老人的意识有待提高。一些服务行业为老年人提供的优先、优惠服务不到位，部分年轻人尊老爱老的意识淡薄，少数子女只看重老人的财产而不尽赡养义务，子女忽视、冷落老人现象时有发生。四是老年人固有的传统观念有待打破。目前老年人花钱买养老服务的意识不强，宁可把钱补贴儿孙也不愿用于自己的养老服务。在目前“4-2-1”家庭日益增多的情况下，家庭养老能力日益弱化，“养儿防老”的传统家庭养老模式受到冲击，老年人“以房养老”等新型社会有偿养老模式由于受传统观念影响一时难以突破。

　　三、推进我区养老服务事业发展的建议

　　（一）提高认识，切实把养老服务事业当作民生大事抓紧抓好。一是提高思想认识。发展养老服务事业是今后一个时期保障和改善民生的一项长期而艰巨的任务，事关千家万户的幸福和安宁，事关社会和谐稳定，是社会进步的重要标志。要从社会治理体系建设的高度，把发展养老服务事业放在与教育、医疗卫生事业同等的地位来认识，来落实。二是加大宣传力度。要加强对养老服务的宣传教育，每年要结合慈孝节、老人节等开展系列活动，宣传老年人权益保障法，进行人口老龄化国情教育，增强全社会积极应对人口老龄化意识，广泛开展敬老、养老、助老教育活动，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。三是积极营造氛围。要不断加强养老服务的法律保障水平，建立和完善依法保障老年人合法权益的制度，发挥一村（社区）一律师、法治促进员等平台作用，提高老年人维护自身合法权益的意识特别是子女赡养老年人的法律义务。大力弘扬“慈孝”文化，让“关心老人的今天，就是关心自己的明天”成为全社会特别是年轻一代的共识，努力营造全社会关心养老事业、关爱老年群体的良好氛围。

　　（二）强化责任意识，充分发挥政府主导作用。一是加大财政投入力度，确保各项政策落实。要制订具体目标，增加社会养老服务体系建设专项资金，并逐年提高。2015年底前，居家养老中心（站）建设的区配套补助资金要足额到位。要扩大居家养老服务经费补贴范围，不仅局限于困难、高龄及生活不能自理老人，要形成政府购买服务、政府资助购买服务或老人自费购买服务并存的格局。二是加强各部门配合，落实各项责任。各部门要加强协作沟通，互相支持配合，切实形成合力，巩固“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的养老服务工作格局。要按照省、市文件要求，在2014年底前制订我区落实各项养老政策的具体措施、责任分工和时间进度表。三是要尽快落实养老服务管理人员。要按市、区文件规定，在2014年底前落实区老龄办行政编制人员1名，2015年底前落实区养老服务指导中心事业编制人员3—6名。

　　（三）加大扶持力度，加快机构养老服务。一是加强公办养老机构建设。要尽早规划，争取在2015年启动1家500张床位以上公办综合性养老机构的建设，以收养失能、半失能老人为主，同时满足城区老人机构养老的需求；有条件的街道也要建一家养老机构。二是大力发展民办养老机构。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，鼓励大企业开办规模型、连锁型养老服务机构，全力推进养老机构投资主体多元化。慈孝乐园和慈城国庆村养老项目要加快建设进度，九院南侧地块的养老项目要抓紧落地。三是加强养老机构的分类管理。对慈城社会福利中心等原有的养老院，应坚持服务方向，积极发挥公共养老服务的“托底”作用，把“三无、五保”等经济困难、急需养老的老人作为主要收住对象，以体现社会福利养老的性质；同时应根据物价变动情况，适度提高其养老服务收费标准，并给予必要的资金补助。对慈城步韬益寿院（黄山敬老院），要抓好开业管理工作，加强宣传，解决好交通、医疗等问题，以形成良性循环。

　　（四）整合资源，拓展场地，全力推进居家养老。一是加强设施建设。当前，要把解决居家养服务用房问题作为重点，根据不同情况，分类实施。要按照省、市、区文件要求，按每百户居民15-20平方米建筑面积，将居家养老服务用房列入城市社区配套用房抓紧落实。新小区在交付时必须配套相应面积的居家养老服务用房，老小区要整合资源，通过腾退、置换、租赁、回购等方式限期予以落实。要充分考虑方便老年人活动、为老服务的便利性和服务半径等因素设置养老服务用房，要协调市、区有关部门，量化细化相关要求。2014年底前完成白沙、文教居家养老服务中心的建设，2015年80%以上行政村要建有居家养老服务站，争取每百名老人拥有居家养老日托床位1张以上，到2015年底50%的社区居家养老用房达到要求，到2016年底80%的社区居家养老用房达到要求。要进一步贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》的有关规定，农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面等作为养老基地，收益供老年人养老。二是发挥各种服务设施的综合效益。充分利用家政服务、医疗保健、心理咨询、餐饮行业等现有市场服务资源，通过养老服务中心将社区与政府、市场和老年人有机地联系在一起，以丰富养老服务的内容。三是不断创新社区养老服务方式。要认真总结和推广成功经验，积极探索多种服务方式，不断提升服务质量和水平。对慈爱嘉等养老连锁服务企业，要加强宣传，通过政府购买服务等方式扩大服务覆盖面，通过多种途径提高老人接受程度和有偿服务的意识。

　　（五）加强教育培训，推进养老服务队伍专业化建设。一是注重人员培训和储备。加快养老服务专业人才培养，每年定期组织养老服务人员的培训，每年培训人员不低于200名，力争到2015年底全区养老服务从业人员培训率达到80%。鼓励通过委培等方式向学校提前订制，鼓励相关专业毕业生到养老服务机构和社区就业，对进入福利性、非营利性养老服务机构，从事养老服务、康复护理等工作的老年服务与管理类专业的毕业生，就业满5年后按相关规定给予一次性奖补。二是逐步提高养老服务从业人员的专业化水平。人力资源和社会保障部门要把现有养老机构的服务人员纳入职业技能培训范围，制定详细培训规划，有计划地培训养老服务从业人员。对通过职业技能鉴定的，给予培训补助和岗位津贴，到2015年底全区养老服务人员专业化水平达到60%以上。要逐步提高养老服务从业人员工资和福利待遇，确保养老服务队伍稳定。三是做实养老助老志愿者队伍。要加强社会公德体系建设，提倡、鼓励义务为老年人服务，动员广大志愿者定期为老人提供送餐上门、洗衣、打扫卫生或陪医、陪护等服务，鼓励低龄健康老人与高龄空巢、病残、失能老人结对，开展邻里守望、生活照料、精神关爱等互助活动，形成政府扶持、社会参与的长效服务机制。