主任、副主任、委员：

　　根据区人大常委会年度工作安排，区人大常委会法工委从今年上半年开始，对我区依法行政工作进行了专题调研，现将调查情况报告如下：

　　一、开展调研情况

　　在区人大常委会分管领导的带领下，我们组织了由部分区人大常委会委员、法工委委员、区人大代表等组成的调研组，围绕我区依法行政工作开展了专题调研。主要采取了以下几种方式：一是走访部分行政执法单位，听取意见和建议。从上半年开始我们走访了12家行政执法部门，了解执法工作的实际情况。二是走访基层社区、村，听取基层群众的意见和建议。实地考察了解基层群众反映较多的涉及民生的具体行政执法和行政行为。三是召开座谈会，听取相关单位和人员的意见和建议。分别邀请部分具备执法资格的区级单位负责人及街道（镇）分管领导了解各有关单位行政执法工作现状和有关问题及建议。四是听取司法机关的意见和建议。听取了区法院行政庭和检察院民行科对我区依法行政工作的现状和问题的分析。五是听取律师等相关专业人士建议。走访了部分律师和政府法律顾问，了解法律专业人士对依法行政工作的意见和建议。

　　为做好审议工作，我们在前期与区政府法制办进行了工作对接，法制办积极配合，及时送交报告征求意见，并与相关单位进行沟通，协助配合调研工作，推动了工作落实。

　　二、基本做法和成效

　　近年来，区政府紧紧围绕法治江北的建设目标，按照建立权责统一、权威高效的依法行政体制的要求，加强组织领导，完善机制保障，严格监督管理，深化改革创新，依法行政水平不断提升。

　　（一）加强组织领导，夯实依法行政基础。一是领导重视。区政府注重法治政府建设，丁晓芳区长多次主持召开区政府常务会议、专题会议，听取依法行政工作情况汇报并做出明确指示。成立了由丁晓芳区长任组长的全面推进依法行政工作领导机构，建立起由法制办牵头，各部门、各街道（镇）行政“一把手”为责任人的组织体系，出台《江北区人民政府关于加快建设法治政府的意见》，明确要求和措施，统筹规划推进依法行政工作。二是抓好法律学习。通过中心组学习、区长学习日、创新江北论坛等形式，引领全区各部门贯彻学法用法制度。今年以来，5次在区政府常务会议上组织法制工作专题学习。制定全区普法教育工作目标管理考核细则，推动全区公务人员的学法用法工作。特别是加强执法队伍教育培训，通过邀请专家讲座，开设法务实践讨论会等形式加强一线执法人员的法律知识学习。三是加大法制宣传。通过微信、微博、主题书画比赛等形式，如“慈城法治印迹”微信号等较好提升了法制宣传的教育面和影响力。

　　（二）完善机制保障，扎实有效推进工作。一是规范政府重大行政决策行为。区政府为提高重大行政决策行为的科学化、民主化、法制化水平，今年出台了《江北区人民政府重大行政决策程序规定》，就事项范围和程序等内容进行了明确，未经合法性审查或审查未通过的，不得做出决策。保障了重大行政决策的合法性。二是完善行政规范性文件发布程序和备案审查。制定了《关于推行行政规范性文件“三统一”制度的实施意见》和《关于进一步规范行政规范性文件管理工作的通知》，明确要求和流程，从2013年开始共制定规范性文件56件，区法制办提出审查意见176条，并及时报送区人大常委会进行备案审查。三是健全政府法律顾问制度。制定了《江北区人民政府法律顾问工作规则》，区政府成立了法律顾问团，各街道（镇）实现政府法律顾问100%，城管、国土等法律事务较多的部门也分别聘请了法律顾问。2014年以来法律顾问在重大行政决策、行政规范性文件的合法性审查等工作中提供相关法律意见60多次，起到了协助政府防控法律风险的作用。

　　（三）严格监督管理，规范行政执法行为。一是深化政府信息公开制度。搭建以政府网站为主，现场查阅点、政务微博、微信等为辅的高效便捷、渠道多元的公开载体，打造网上公开政府接待平台，以群众关注的食品安全、环境保护等热点问题拓展信息公开内容的深度和广度。同时严格落实政府信息公开督查机制，实行“执法依据、执法标准、执法结果”的全过程公开，并通过实地督导、逐级约谈等方法，进一步提升公开工作效能。2014年《宁波通讯》以《江北区政府信息公开三大创新点》为题进行了专题报道。二是严格合同管理制度。制定《宁波市江北区行政机关合同管理办法》，从事前监督着手，对以区政府名义签订的或是标的额3000万元以上的合同纳入事前合法性审查。自办法出台以来，对奥体中心建设等30多个政府重大投资项目、重大经济合同进行了审查，涉及合同标的近10亿元，收到了良好的成效。三是加强行政执法的监督管理。加大持证上岗、亮证执法的检查力度，严格规范行政执法人员资格管理。公安分局成立法制大队，区城管局、区市场监管局等均设立了法规科，目前为止我区持有浙江省行政执法证人员894名。坚持每年组织对全区行政许可、行政处罚、行政强制案卷进行评查，开展区十佳行政执法案卷评选活动，以评查促规范的助推效应不断显现，区卫计局、文广、市场监管等主要执法部门的执法案卷每年都入选系统的省（市）十佳行政执法案卷。

　　（四）深化改革创新，提升依法行政能力。一是全面推进权力清单制度。以权力清单控制权力乱作为，以责任清单约束权力不作为。2014年开始，区政府组织开展行政权力清单清理，经审核精简，公布了行政权利清单2967项，责任清单857项，初步建立了全面衔接、分工明确、权责一致的责任体系，为区依法行政工作打下了坚实的基础。二是积极开展法治政府考核。发挥考核评价在推进依法行政工作中的推动作用，加大对公众参与重大行政决策，行政机关依法履行行政诉讼义务的考核。同时以全区创建省、市依法行政示范单位为契机，抓典型引路。卫计局、市场监管局、人力社保局等单位分别获得省级、市级依法行政示范单位称号。三是依法化解行政争议。充分发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，建立听证制度，规范案件审理，提升政府公信力。扎实开展行政调解工作，健全行政调解机制，2013年到今年上半年，行政调解成功率接近90%。同时抓好行政复议与司法衔接，定期开展联席会议制度，落实行政机关负责人出庭应诉制度，出庭应诉率逐年提高。

三、存在的主要问题

　　我区依法行政工作总体情况较好，但还存在着一些问题，主要是依法行政意识不够强，队伍建设有待提升，机制不够合理，监管力度不足等。

　　（一）依法行政的意识不够强。一是法治观念有待加强。个别部门领导干部对法治建设认识不到位，依法行政观念不强，讲起来重要，干起来次要现象还存在。对如何以法治思维来指导和规范现实工作研究不够、认识不足。在一些重大执法决策上还留有领导个人意志的痕迹，没有真正做到依法决策。从行政机关负责人出庭应诉统计数据看，基层行政机关负责人多，复议机关负责人少；副职领导多，正职领导少；而且仍然存在“出庭不出声”现象。二是法制教育形式大于内容。公务人员的学法用法教育培训每年都在开展，但是不论学习还是考试多数还流于形式，没有同实际工作需要结合起来，无法达到宣传、教育、应用的效果。三是规范性文件不够规范。少数部门在制定规范性文件过程中，存在着程序不规范的现象，如没有充分开展调研或是仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定规范性文件，存在无上位法依据的现象。

　　（二）行政执法队伍建设有待加强。一是执法部门力量薄弱。从我区目前现有的执法力量和执法资源来看，小队伍面临大市场，执法人员力量不足，且执法人员配备不均，适应不了当前执法要求。部分机构合并的执法单位，有专业人员流失的现象。如安监、市场监管、环保等单位工作关乎百姓民生，工作繁重，但专业执法队伍人员编制非常有限，执法很难做到全覆盖，对于一些尚未曝光的违法行为很难做到主动、及时发现并迅速查处，对更好地开展执法工作造成影响。二是基层单位专业人才不足。街道、镇等基层单位执法权限有限，缺少法律专业人才和专职法制人员，由此导致基层单位看得到的管不到，执法部门管得到的看不到的现象普遍存在。为此基层单位经常抱怨有责无权，缺乏必要的执法手段、力量和资源。三是少数执法人员素质不高。少数行政执法人员法律和专业知识不足，缺乏系统培训，执法办案时未严格遵循法律程序，随意性大，超期送达和行政答复超过法律规定期限的现象时有发生；一些执法部门及人员有“多一事不如少一事”的思想，导致消极执法、行政不作为；少数执法人员责任感和服务意识淡薄，权力本位思想严重，受到人情关系网的束缚，不秉公执法，办人情案、关系案等乱作为现象偶有发生。

　　（三）行政执法部门协同配合工作效能不够高。一是存在条块分割。由于现行条块分割的执法体系，导致各执法部门对于人民群众举报的热点、难点问题，存在相互踢皮球、推卸责任的现象。群众形象比喻“几个戴大盖帽的管不住一个戴草帽的”。以处理无证流动摊贩为例，当时是针对其占用市政设施影响市容环境卫生的特点而实施集中行政处罚权，但对于其无执照经营和食品卫生不合格的行政处罚权没有从市场监管转移，影响交通的行政处罚权也没有从交警部门转移。虽然市场监管、交警等部门对此有更加严厉的处罚手段，但实际中这一部分的执法工作一直还是城管部门来承担，影响执法效能。二是行政执法配合不畅。执法部门之间职责交叉、重叠或不衔接，给实际执法带来了极大困难。在一些跨行业、跨领域的执法不协调和冲突时有发生。比如在“三改一拆”行动中涉及的违法建筑查处，存在着国土部门与城管部门关于规划控制区内违章建筑查处主体争议，以及在法院“裁执分离”要求下，“违法用地建筑”非诉行政执行案件中国土、农水部门与街道、镇实施主体不清问题；如在关闭污染企业执法，存在环保、农水、安监、市场监管、规划、城管、拆迁等多部门职能交叉。

　　（四）依法行政监管力度有待提升。一是执法监督机制有待完善。区政府法制办作为全区的执法监督部门在机构设置和力量配备上与其所承担的执法监督任务不相适应，且由于执法监督部门缺乏独立性，在行政级别上也未高于一般的执法部门，一定程度上受制于执法权，作用有待进一步发挥。二是执行协调机制不健全。目前我区执行协调机制仍不健全，尚处于探索阶段，因此涉及到多部门执法时，在执行和协调上存在着许多困难。三是行政问责难以落实到位。由于目前行政体制改革不到位,存在部门之间职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。我区不少执法部门未设法制机构，仅有一、两名兼职法制员，致使部门内部自我监督制约难以开展，今年我区行政机关败诉案件6件，败诉率13.7%，比往年有所上升，这对我区的依法行政工作提出了更高要求。

　　四、意见和建议

　　(一)增强依法行政理念，提升决策能力和水平。一是要加强领导干部的法制宣传教育。要进一步转变社会治理的惯性思维，清除官本位的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，自觉养成办事依法、遇事找法的法治思维方式，使依法行政成为自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。二是要加强法制队伍的教育。结合我区正在开展的“六五”普法和明年将启动的“七五”普法工作，创新法律法规学习的模式，加强对执法人员特别是部门领导的法律培训，通过集中学习、专项培训、旁听庭审等方式，提高依法行政水平，更好地做到公平、公正、公开的执法。三是要加强我区群众的法制教育。运用“互联网+”等新形式广泛宣传行政法规，对不同的群众采用分类实施的方法，提高群众的自我分辨力和约束力，抵制违法行为，避免暴力抗法现象的发生，形成良好的法治氛围。

　　（二）加快政府职能转变，建立科学高效的综合执法体制。行政执法体制改革涉及多个方面、关系复杂，必须统筹兼顾，协调推进，逐步避免重复执法、交叉执法、多头执法、多层执法现象的发生。根据新的形势和（浙政发【2015】4号）文件的要求，目前我区正在推进综合行政执法改革工作，这项工作艰巨而复杂，需要不断调整和完善，区政府要重点把握好以下几个方面的工作。一是合理确定执法范围。突出重点，对于性质相近、技术相关的处罚权，要实现完整转移，对于法律法规规定的、专业性特别强的、个别特殊领域考虑逐步划转，对没有列入划转的执法事项要推进部门内部综合执法。二是明晰组织架构。调整机构设置，成立江北区综合行政执法局，在各街道、镇设立分局（执法中队），理顺好管理体制。合理配置执法队伍，按照执法事项的相关性，组建相应的执法大队。充实基层执法力量，坚持城乡统筹，重心下移，建立起全覆盖、强有力的基层执法体系。三是完善工作机制。健全协作配合机制，在明确部门权力清单和责任清单的基础上，进一步明确责任边界。完善信息共享机制，建立综合行政执法信息系统，对相关行政许可、行政处罚、行政强制、行政调查或行政检查等监管情况实行信息资源共享。健全监督问责机制，全面梳理监管事项、明确岗位职责，做到对象明确、问责有据。落实区级相关部门源头监管，综合执法部门后续监管职责。同时，按照可操作、易执行的原则，研究确定行政执法过错责任追究和行政问责后续处理意见。

　　（三）加强执法队伍建设，增强依法行政的能力。一是加强行政执法队伍教育和培训。要加强政府及部门法制机构建设，完善机构，配齐人员，强化职能。配强行政执法机关法制部门的力量，在有条件的执法机关建立法制科，配备熟悉业务的法制工作人员。在街道、镇等基层单位，要建立起从街道、镇到村、社区的专兼职法制员队伍，单位内部必须明确法制员的工作事项和职责。二是要完善行政执法保障机制。生活上、政治上关心和爱护一线执法人员，依法追究暴力抗法、妨碍公务行为者的法律责任。优化执法资源配置，充实基层执法力量，完善基层治理结构。引导做好基层强身的“加法”，真正将执法力量、经费、装备等保障下达到基层一线。三是进一步完善政府法律顾问制度。要加快推进政府部门聘请法律顾问，尽可能做到全覆盖，注重充实调整村级法律顾问，充分发挥法律顾问在依法决策中的法律参谋和依法履行管理职责的法律帮手作用。

　　（四）完善行政执法监督机制，提升依法行政效能。一是完善多层次的联席会议制度。进一步完善行政复议与诉讼的衔接，加强行政执法与刑事司法衔接。强化涉诉工作机制，尤其在行政机关负责人出庭应诉方面，健全年度行政机关负责人出庭应诉制度，并对庭审发言情况做好登记备案，定期加以通报，并适时将出庭、出言情况纳入依法行政工作责任目标考核。要依据《关于强化检察职能积极促进依法行政工作的实施意见》的要求，建立由检察机关牵头的行政执法监督联席会议，强化对行政行为的监督。二是完善行政执法责任制。严格落实案件审查、行政执法评议考核、执法过错责任追究和依法行政工作考评等各项制度，切实强化依法行政责任。健全行政行为内部监督制约机制。加强事前监督和事中监督，强化对决策和执行等环节的监督，严格执行依法作出的行政决定。三是加强规范性文件的备案审查工作。要进一步落实规范性文件备案审查工作各项制度，主动与人大常委会审查机关沟通联系，并及时报送规范性文件。要避免发生文件内容与上位法规定不一致、内容不适当、违反法定程序等情形，确保规范性文件合法又合理。