区人大常委会城建环保工委

主任、副主任、委员：

　　根据区人大常委会年度工作安排，4月下旬以来，区人大常委会城建环保工委组织了由部分工委委员和人大代表参加的调查组，在常委会分管主任的带领下，分别在辖区三个涉农街道、慈城镇、区农水局以及部分行政村，通过听取汇报、实地察看、座谈等形式，对全区农村集体“三资”管理及股份制改革工作情况进行了调查。现将调查情况报告如下：

　　一、基本情况

　　我区原共有行政村110个。2001年，甬江街道孔浦村首先进行了农村股份制改革试点工作，2005年，在全区范围内全面铺开，到目前为止已有109个村完成了农村股份制改革工作。2014年，全区农村集体经济总收入3.52亿元，村级可用收入2.86亿元，资产总额47.88亿元，其中固定资产总额17.68亿元，货币资金15.77亿元，占总资产的32.94%，村均拥有货币资金1434万元。

　　二、工作特点和成效

　　（一）领导重视，工作推进比较有力。农村集体“三资”管理和股份制改革工作，涉及所有村民的切身利益。在推进这两项工作过程中，区政府及农水局等相关部门加强领导，从维护我区农村改革、发展、稳定的大局出发，深入调查、细致研究、精心组织，创造性地开展工作，体现了江北特色。坚持正确的舆论导向，加强工作宣传，广泛听取群众意见，深入细致地做好农村干部和群众的思想工作。同时，加大公开力度，努力保障群众的知情权、参与权和监督权。总体上讲，我区农村股份制改革和集体“三资”管理工作推进有力。

　　（二）机制健全，“三资”管理规范有序。首先，严格办事程序。相继出台了农村集体“三资”管理工作的一系列规范性文件，完善了村级预决算、资金管理、审批权限、票据和合同管理、印章管理等制度。其次，提高管理效果。建立“三资”网络管理平台，实行区、街道（镇）、村三级联动，对村级“三资”及合同管理情况实施了网络化台帐管理，实现了对各村经济业务运行情况的动态监管。再次，实行村财务专用章由街道、镇一级统一保管的制度，并注重从事前审核、事中监管、事后服务等各方面，加大对村财务的监管力度。目前，全区村集体“三资”管理长效机制基本建立，有效保障了我区村级集体“三资”的安全，维护了农村社会的稳定。

　　（三）因地制宜，不断推进股份制改革。在推进股份制改革工作中，针对我区行政村资产形式类别多、差别大等特点，区政府相继出台了股份制改革相关指导性文件和改革方案，制定了农村经济合作社章程及股权管理办法，以及相关管理制度、议事规则。在工作开展中，注重方式方法的多样性，在股权管理模式上，因村制宜，实行动态管理和静态管理两种模式。庄桥颜家村，除设置人口股和农龄股之外，还另外设置了土地股；甬江包家、永红等村，把农村集体资产向领取养老保障金等福利性资产转变，化解了片区年终分红差异性矛盾。在股权调整上，充分保障村民权益，根据不同情况，对新增人员、死亡人员以及挂靠户、外来户等特殊人群，分别制定了人性化的享受政策。

　　（四）成效明显，股改受到群众普遍欢迎。实施农村股份制改革工作，对农村集体资产进行清产核资和权属界定，基本理清了集体“三资”的产权关系，明确了集体资产的产权主体、村民的“份额”，增强了村干部的责任心和村民的主人翁意识。同时，村级可用资金整体上逐年增长，2006年我区村级可用资金1.44亿元，2014年达到了2.86亿，翻了一番；每年的股份制分红，也增加了村民的收入，2014年我区农村股份制分红资金达到6.07亿，人均6247 元。因村制宜所实施的养老保障、医疗补贴、粮食补贴等政策也推进了农村社会保障体系建设，使村民得到了实惠，农村集体“三资”管理和股份制改革工作得到了我区广大村民的普遍肯定、支持和拥护。

　　三、存在问题及原因分析

　　我区是实施农村“三资”管理相对比较规范，开展农村股份制改革工作较早的地区之一，经过十余年的工作实践，取得了较为显著的成绩。但在调研中，我们也了解到，我区农村“三资”管理工作和股份制改革工作，尚存在一些问题亟需解决。

　　一是“三资”管理制度执行及监管还不够到位。调研中反映，目前我区农村“三资”管理中资金管理相对规范，而资产、资源管理比较薄弱。村级资产管理虽有制度，但部分村干部在执行上还不够严格，存在着怕麻烦、凭经验办事的情况。另外，在“三资”管理上，存在重资金管理、轻资产和资源管理的现象，部分村级资产、资源统计不明、底子不清、不全，没有纳入到监管的范围。还有个别集体资产在经营过程中所签订的合同不规范，要素不齐全，或是没有按照规定上报街道（镇），造成村集体资产不能得到实时监管。此外，村级民主监督效力也有待加强，区级主管部门从法律层面上缺少刚性监管力，使监管难以真正到位。

　　二是集体股份制分红存在“吃老本”现象。我区股份分红资金主要来源于村级集体资产的增值收益、资金（包括征地款）的银行利息、外借产生的利息等，相当部分还包括集体资金本金。随着近年来越来越多的村因土地征用、厂房拆迁等原因，其大量资产、资源转变为货币资金。受土地、规划、投资渠道缺乏等客观因素的制约，加上村干部求稳思想重，经营能力有限，造成大量货币只能存入银行或借与其他单位组织，没有可观的收益。而村民普遍只关心分红而不关心集体收入增长，对分红金额要求“只增不减”，对集体资金、资产大量存放在村里也不放心，提出要分光的想法，势必造成股份分红“吃老本”的现象。

　　三是股份制深化改革工作仍需进一步探索。目前，我区农村股份制改革工作已经走过十多年，下步如何进一步深化，尚缺乏顶层的设计及相应法律法规和政策的支持。如组织机构退出，缺乏相关指导性文件，省经济组织条例对于组织机构退出的规定过于简单，没有具体的操作流程，因此在深化改革过程中的一系列政策、原则、条件和操作程序等，还需进一步探索；另一方面，由于深化改革会涉及到方方面面的利益，且又无明确的依据，牵一发而动全身，加上目前股份制改革较为稳定的现状，如何调动村干部的积极性，克服村干部求稳怕乱的思想顾虑，还需探索。农村股份制改革中一些遗留问题，也需要进一步深化解决，包括村零星土地、边角料土地、10%留用地等资产的处置，集体内部资产产权的明晰等。另外，股份制深化改革不仅涉及“三资”的经营、管理和分配，还涉及组织机构的调整，资产、资源的确认，户籍身份的改变，管理模式的转换等一系列配套改革，需区相关部门相互配合，形成合力。

　　四是农村集体“三资”经营管理力量还比较薄弱。一方面，区级层面以及各涉农街道、慈城镇农经干部配备还不是很强，如慈城镇只有专职农经干部一名，其余涉农街道农经干部都是身兼数职。另一方面，代理会计队伍建设还需加强，目前一名代理会计一般承担了7-8个村的账务，除对自身原工作村的资产、资源较清楚外，对其他村的资产资源底子相对不明不清，工作任务重且要求高，而年收入只有3万左右，低于村干部平均工资，对代理会计在业务培训上也还需进一步重视，不利于农村“三资”管理工作的开展。此外，农村村干部对集体资产的经营、运作和管理的能力与水平还有待进一步提高。

　　四、工作建议

　　加强农村“三资”管理，推进农村股份制改革工作，关键在于机制，目的在于维护村民的利益。根据以上存在的问题，结合基层组织与村民的反映，提出以下几点工作建议：

　　（一）加强组织领导，增强“三资”管理队伍力量。不断提高村级集体资产管理水平，既是村级经济发展的需要，也是切实维护农民利益，建设新农村，提高农民财产性收入的需要。而农村股份制改革更是一项重大的、深层次的综合性改革，情况复杂，任务繁重。区、镇（街道）两级政府要切实加强对这两项工作的组织与领导，明确相关部门的职责，形成合力，努力完善“三资”管理和农村股份制改革的相关政策，全力组织实施，确保管理与改革工作顺利进行。要不断加强农村“三资”管理队伍的建设，配齐配强各涉农街道、慈城镇从事农经工作的干部力量，切实加强对农经人员的业务培训，提高业务指导水平。努力保持代理会计队伍的稳定，逐步提高代理会计的工资待遇，加强对他们的业务培训与专业指导，增强他们的业务水平与责任心。

　　（二）强化制度执行，进一步加大农村集体“三资”管理监管力度。有效的监管是加强农村集体“三资”管理工作的重要保障。区、镇（街道）两级政府要进一步完善我区农村集体“三资”管理制度的建设，督促各村严格执行“三资”管理、经济合同管理、财务管理以及基层小微权力清单等一系列制度，严格按照规定程序对村级集体“三资”进行管理，对群众关注的项目承包、村级财务等，要按要求及时上墙公开，便于村民查询、监督。合作社对外签订的各类合同，应由各涉农街道、镇聘请的律师对其的合法性、合理性，在法律上把关。各街道、镇还要不定期对村级财务进行检查审计，加大对发现问题的处置力度，对各类违纪违规行为，要予以严厉处置。同时，要把“三资”管理与发展的工作业绩，列为村干部年度考核的重要内容。

　　（三）加强分类指导，因村制宜推进我区农村股份制深化改革。股份制深化改革工作是一项涉及面广、政策性强的系统工程。改革过程中，涉及到方方面面的利益与问题，原有的各种历史遗留问题和矛盾会交织在一起，加上缺乏现成的理论和操作经验，各村股份合作社的运营情况又各不相同。区政府要通过深入调研与征求各方意见，加强顶层设计，在区级层面制订深化我区农村股份制改革的指导性文件，明确深化改革的方向，对深化改革的各项政策既要统筹兼顾，保持相关政策的衔接，又要针对现有的弊端，进行改革、完善，做到规范彻底，不留后遗症。同时，要整合区政府各部门的力量，形成深化改革的合力，加强部门的业务指导。

　　在推进我区农村股份制深化改革实践时，建议区政府加强分类指导，因村制宜，对不同类别的村分别实施不同的改革方案：

　　一是促进退出村。探索建立农村股份经济合作社组织的退出机制。对符合下述五项条件的行政村，且在村民代表大会讨论通过的情况下，可考虑实施股份经济合作社组织的退出，即：①资产总量较少且无稳定收入来源；②村集体所有的土地已全部或大部分被征用；③已完成撤村建居；④合作社成员已全部转为城镇居民户口；⑤被征地人员已办理相关养老保障。同时，要加快遗留问题处置政策的研究，帮助各地各村解决边角地征用、10%留用地指标兑现、村干部转岗、资产过户登记等一些实际困难与问题，把村民与村干部的利益保障好，促进城乡进一步融合。

　　二是扶持保留村。对土地未被征用或少量征用、集体经济相对薄弱、可支配收入来源比较缺乏的村，要维持股份合作社组织的现状。对这些保留的村，区政府及相关部门要出台扶持政策，强化激励保障措施，充分调动村干部发展壮大村级集体经济的主动性和积极性。要通过拓展发展空间、减轻村级税负、加大公共服务投入等手段，帮助村集体“开源节流”，促进集体经济收入的持续增长。要对各村现有的资产、资源进行重新确认登记，进一步摸清家底。要充分盘活现有这些资产、资源，结合各村地理位置、产业特点，充分利用山林、农田、水面、自然人文景观等资源潜力，努力发展都市农业、旅游农业等产业，培植村级集体经济稳定增收的来源，确保资产保值增值。同时，要进一步规范集体经济发展行为，合法使用建设用地，合理布局农村产业，防止和杜绝违法占地和环境污染问题的产生。

　　三是完善公司化村。对土地已被完全征用，且具有优质村级资产及企业的村（如永红村），要深化完善，将股份经济合作社向公司化管理转化。积极探索股权流转机制，在集体资产所有权明晰的前提下，允许股东在自愿互利原则下，依法依规有偿转让股权。同时，政府还要在办证、税费等方面制定相应的优惠政策，并不断完善经营者激励机制，使其自身利益与集体利益挂钩，增强其责任意识。

　　２０１5年5月14日