宁波市江北区十届人大常委会
第二十三次会议纪要
宁波市江北区十届人大常委会第二十三次会议于2015年5月14日在8楼会议室召开。区人大常委会主任谷裕，副主任毛鸣鹤、王伯宁、陈炳祥、应瞧曙、马福年及委员共22人出席会议。会议分别由谷裕和应瞧曙主持，区长丁晓芳、副区长谢德维，区法院副院长夏文俊、区检察院副检察长梅亚红列席会议。列席会议的还有区人大常委会各委办、各街道人大工委、区政府有关部门负责人及部分人大代表。
会议纪要如下：
一、会议分别听取并审议通过了区政府、区法院提请的人事任职议案。（人事任职名单另刊）
二、会议听取和审议了区农水局局长张云受区政府委托所作的关于我区农村集体“三资”管理及股份制改革工作情况的报告，听取了区人大常委会城建环保工委主任俞爱民所作的关于我区农村集体“三资”管理及股份制改革工作情况的调查报告。（审议意见另刊）
三、会议听取和审议了区卫生和计划生育局局长黄颖琦受区政府委托所作的关于我区社区卫生服务工作情况的报告，听取了区人大常委会教科文卫工委主任周曼婷所作的关于全区社区卫生服务工作情况的调查报告。（审议意见另刊）
四、区人大常委会主任谷裕作总结讲话。
缺席：梅志成、楼国君、赖兴祥
江北区人大常委会决定任免名单
(2015年5月14日区十届人大常委会第二十三次会议通过)
决定任命：
孙旭东、许会祥为宁波市江北区人民政府副区长。
决定免去：
徐文华、林大吉的宁波市江北区人民政府副区长职务。
江北区人大常委会任免名单
(2015年5月14日区十届人大常委会第二十三次会议通过)
任命：
田兆余为宁波市江北区人民法院审判委员会委员；
邹娟为宁波市江北区人民法院未成年人案件综合审判庭庭长；
周进军为宁波市江北区人民法院民事审判第四庭庭长；
陈建贞为宁波市江北区人民法院慈城人民法庭副庭长；
徐文涛为宁波市江北区人民法院庄桥人民法庭副庭长；
黄书建为宁波市江北区人民法院庄桥人民法庭副庭长；
王媛媛为宁波市江北区人民法院民事审判第一庭副庭长；
邹永明为宁波市江北区人民法院民事审判第一庭副庭长；
林中琪为宁波市江北区人民法院刑事审判庭副庭长；
胡馨为宁波市江北区人民法院民事审判第二庭副庭长；
牛乃洪为宁波市江北区人民法院审判员；
方晓亭为宁波市江北区人民法院审判员；
蓝金凤为宁波市江北区人民法院审判员；
王翔为宁波市江北区人民法院审判员；
陈冬红为宁波市江北区人民法院审判员；
周燕为宁波市江北区人民法院审判员；
涂璟为宁波市江北区人民法院审判员；
谢星为宁波市江北区人民法院审判员。
免去：
田兆余的宁波市江北区人民法院慈城人民法庭副庭长职务；
邹娟的宁波市江北区人民法院庄桥人民法庭副庭长职务；
周进军的宁波市江北区人民法院民事审判第一庭副庭长职务；
陈建贞的宁波市江北区人民法院民事审判第二庭副庭长职务；
徐文涛的宁波市江北区人民法院行政审判庭副庭长职务。
关于江北区农村集体“三资”管理和
股份制改革工作情况的报告
江北区农林水利局局长张云
主任、副主任、委员：
我受区人民政府委托，向本次区人大常委会会议报告江北区农村集体“三资”管理和股份合作制深化改革工作，请予以审议。
我区农村集体“三资”规范化管理由内依托于农村产权制度改革，构建科学的组织运行框架，由外着重于精细化管理，强化制度落实与执行，从而构筑了“三资”管理的多层防火墙。目前，我区110个村已有109个村完成了股份合作制改造工作，110个村（股份）经济合作社的集体“三资”管理全部实现了社、镇（街道）、区三级联网，“三资”监管实现了实时、动态化管理。近年来，我们又积极开展农村集体“三资”规范化创建，各地按照农村集体“三资”管理工作的要求，不断完善管理制度、规范业务流程、发挥监督作用，农村集体“三资”管理进一步得到规范。同时，围绕农村产权制度改革，以赋能活权为重点，创新农村股份制运行机制，深化改革取得了较好的成效。
一、基本情况
2014年全区农村集体经济总收入3.52亿元，村级可用收入2.86亿元，资产总额47.88亿元，其中固定资产总额17.68亿元，货币资金15.77亿元，“三资”管理系统录入合同2662份，涉及金额7.97亿元。各街道（镇）对110个村银行账户、各类库存现金、有价证券以及各项资金往来等重点账务情况进行全面核对及清理，确保了村级账务的完整、准确和真实。村级“三资”情况全部实现三级联网，“三资”监管更加实时、动态、有效。2013年全区实现“三资”管理规范化村广覆盖，成功创建了浙江省村级“三资”管理规范化示范县；2014年四个街道（镇）全部通过市级农村集体“三资”管理服务中心标准化验收。农村股份深化不断推进，探索了股份经济合作社收益分配向资产分配模式、股份终止退出模式的改革，并得到了省、市领导的肯定。2014年股份分配6.07亿元，累计分配23亿元。
二、主要做法
（一）完善制度框架，构建“三资”管理长效机制
1、开展“三资”管理规范化创建。2011年江北区开始了“三资”管理规范化街道（镇）及村一级的创建工作，出台了《关于开展村级“三资”管理规范化创建工作的实施意见》，进一步完善各村（社）“三资”管理制度，规范制度运行，严格办事程序。各街道（镇）通过出台“三资”管理规范化创建方案、控制非生产性开支、货币资金管理、合同管理等规定细化配套文件。通过两年村级“三资”规范化创建，有104个村达到了规范化建设的要求，占我区村数的94%。2013年，我们在村、街道（镇）创建的基础上成功创建了省级“三资”管理示范县，农村财务管理水平上了一个新台阶。之后又全面完成村级会计代理制的全覆盖，并实现从村级会计委托代理向村级“三资”管理服务转变。
2、强化货币资金管理。近年来，随着我区城乡一体化发展、征地拆迁、旧村改造等进程不断加快，农村集体资源性、经营性资产迅速转化成货币资金。截止2014年底，110个村的货币资金总额达到15.77亿元，占总资产的32.94%，村均拥有货币资金1434万元。面对村级日趋庞大的货币资金，加强村级货币资金管理，保护集体资金安全的任务更为紧迫。2012年在对全区农村集体货币资金管理情况进行调研的基础上，出台了《关于加强农村集体货币资金管理的办法》，加大了对资金使用的监管和控制，进一步完善货币资金制度内容，强化货币资金管理制度的执行力。
3、完善“三资”管理平台。建立“三资”管理动态档案。重点对村级资金、资源、资产实行了网络化台帐管理，建设“三资”网络管理平台。村集体的资金、资产、资源及相关照片、合同均上传到了“三资”网络管理平台。通过区、街道（镇）、村三级联网，确保每个资产、资源可以进行动态跟踪，确保资产的安全性。目前，全区纳入网络监控管理的村级集体资产总额47.88亿元，实现了全区村级“三资”情况网络全覆盖。
（二）创新信息公开模式，实现“三资”管理民主监督渠道多元化
通过财务公开栏、阳光村务网、电视等多种形式加大“三资”公开力度。进一步优化现金日记账、银行日记账的公开形式，促进收入和支出账目更加清楚，实现村级“三资”管理全透明。建立了财务公开、财务开支、应收款处置、集体资产资源承包（租赁）、财产物资管理、土地征用款发放等9项农村“三资”权力清单，对每项权力运行绘制了流程图，简洁明了，便于操作，并将执行情况列入15年村庄管理考核指标，进一步规范了农村权力规范化运行，防止决策的随意性和出现重大决策失误。加强“三资”管理的目标管理考核，确保“三资”管理各项工作有效推进。强化代理服务中心会计工作的考核，实行奖惩结合的考核体系，使会计监督在事前、事中、事后全过程发挥好作用，强化会计的监督职能。强化“三资”管理的监查力度，实行每月不定期专项检查
（三）加强审计制度建设，实行两级联动机制
实现区级抽样审计与街道（镇）对村级“三年一轮审”相结合的模式，强化村级财务及制度执行的审计，建立村级审计常态监控机制。我区从2013年开始委托专业机构开展抽样审计，已连续开展两个年度。共抽审四个街道16个村，审计资产总计7.55亿元。审计主要包括财务收支和制度审计相结合，重点对合同的签订情况、执行情况进行了审计。审计情况总体良好，未发现重大经济问题，目前审计问题整改落实工作也已基本结束。通过审计，对涉及带有普遍性的问题，由区级统一出台相关管理办法调整完善制度，如根据对村级合同的审计，出台了《关于进一步加强农村集体资产资源承包（租赁）合同管理的指导意见》和《关于开展农村集体资产资源承包（租赁）合同清理和规范工作的通知》，加强合同管理。目前，涉及固定资产净值9.69亿元，录入网络管理合同2662份，上传合同照片2662张，涉及合同金额7.96亿元。
（四）深化农村产权改革，推进城乡全面融合
我区股份制改革工作，目前仅剩灵山村一个村未实施，今年计划完成灵山村股份制改造工作，实现江北区股份制改造全覆盖。股份制深化方面，结合江北实际，探索了收益分配向资产分配模式的转变、股份经济合作社终止退出模式的改革。如庄桥街道邵家股份经济合作社，去年按程序实施了组织终止退出模式的改革。甬江、洪塘街道等几个村也根据不同类型，制订了集体资产的分配模式，有按月发放的，有按一定年限发放的，实现组织的平稳退出，也为下步农村、农民彻底城市化奠定了基础。
股份深化改革方面，按照产权清晰、权能完整、管理科学、流转顺畅、运行高效的要求，以赋能活权为重点，创新股份深化改革。按照去年提出的江北区股份深化的方向和深化改革的三条路径，实施好股份制深化改革试点。一是终止模式，包括货币资产分配、经营性资产量化到人、组织终止退出三个阶段；二是公司化管理模式创新，引导和鼓励股份经济合作社将集体产权在市场中以多种形式自主流动和重组，发展混合所有制经济；三是从“三资”管理规范化角度出发，稳定发展集体经济模式，对土地未被征收或少量征收的股份经济合作社，以集体资产保值增值为目标，促进集体经济发展和农民增收，努力使农民通过改革拥有长期而又稳定的财产性收入。今年，我们将根据各个经济合作社的现状，在股份终止、公司化管理、土地股份制改革等方面各选1-2个点进行试点推广。
三、存在问题
随着城乡一体化快速推进，农村改革不断深化，农村集体“三资”管理形势越来越复杂，实际操作中也存在一些问题，如管理制度执行不到位；重资金管理轻资产、资源管理；民主监督效力不强；农村经营管理队伍力量薄弱等。在推动股份深化工作中，由于没有现有的制度规范，特别是法律制度上的缺失，使得在思想认识、集体资产处置等方面都存在阻碍因子，不利于股份制的进一步深化。
四、下步打算
1、加大“三资”管理制度执行力的监督和制度审计。除了完善制度外，“三资”管理的重点在于制度的落实与执行。因此，建议以“三资”管理规范化、农村基层权力规范化为抓手，加强“三资”管理、基层权力的目标考核力度，加强农村“三资”管理制度执行情况审计工作的全覆盖。
2、加大监督与执行力度。加大对制度执行力的考核，完善民主管理。各街道（镇）应把“三资”管理执行情况与村干部的业绩考核结合起来，强化惩罚力度。多渠道拓展民主监督途径，提高监督的效力。充分发挥内部监督、群众监督、会计监督、审计监督的作用，发现问题及时处理、纠正。另外要畅通监督渠道，强化问题的反馈与落实，建立部门与纪委的联合监督与沟通机制，确保监管畅通。
3、加大“三资”管理队伍建设。一支优秀农经队伍是管好集体“三资”的重要基石，一是各街道要配齐配强农经干部，加大对农经人员的培训，提高业务指导水平。二是要提高代理会计工资待遇，稳定会计队伍。三是要加大对村干部的基层权力运行的培训与考核。
4、加大股份深化的推进力度。股份经济合作社深化改革涉及面广，不仅有政策法律上的障碍，而且要承担一定的风险，是一项复杂的系统工程。为确保这项工作顺利推进，一是区委区府层面上要确立深化股份经济合作社改革的方向，使部门和基层在探索中不偏离方向；二是要注重政策配套，形成深化改革的合力。如零星土地的征收问题、10%留用地兑现、集体建设用地的确权问题、资产过户、变更登记、税收优惠等等，光靠一个部门是难以推动的，建议多部门联动，共同推进股份深化改革，加速推进农民彻底城市化进程。三是要调动基层改革的积极性。近年来，我们在深化改革方面做了一些探索，也取得了一些成效。但这种自发性的探索，更需要上级领导的支持，建议加强这项工作的领导，要充分鼓励和调动基层改革热情，不断探索和总结出具有江北特色的深化改革成果。
目前，我区的农村集体“三资”管理和股份制深化工作均走在全市前列。我们将在区委、区政府的领导下，在区人大常委会的监督支持下，继续努力，把各项工作做细、做实，开拓创新，使我区的这两项工作再上一个新台阶。
2015年5月
关于我区农村集体“三资”管理及股份制
改革工作情况的调查报告
区人大常委会城建环保工委
主任、副主任、委员：
根据区人大常委会年度工作安排，4月下旬以来，区人大常委会城建环保工委组织了由部分工委委员和人大代表参加的调查组，在常委会分管主任的带领下，分别在辖区三个涉农街道、慈城镇、区农水局以及部分行政村，通过听取汇报、实地察看、座谈等形式，对全区农村集体“三资”管理及股份制改革工作情况进行了调查。现将调查情况报告如下：
一、基本情况
我区原共有行政村110个。2001年，甬江街道孔浦村首先进行了农村股份制改革试点工作，2005年，在全区范围内全面铺开，到目前为止已有109个村完成了农村股份制改革工作。2014年，全区农村集体经济总收入3.52亿元，村级可用收入2.86亿元，资产总额47.88亿元，其中固定资产总额17.68亿元，货币资金15.77亿元，占总资产的32.94%，村均拥有货币资金1434万元。
二、工作特点和成效
（一）领导重视，工作推进比较有力。农村集体“三资”管理和股份制改革工作，涉及所有村民的切身利益。在推进这两项工作过程中，区政府及农水局等相关部门加强领导，从维护我区农村改革、发展、稳定的大局出发，深入调查、细致研究、精心组织，创造性地开展工作，体现了江北特色。坚持正确的舆论导向，加强工作宣传，广泛听取群众意见，深入细致地做好农村干部和群众的思想工作。同时，加大公开力度，努力保障群众的知情权、参与权和监督权。总体上讲，我区农村股份制改革和集体“三资”管理工作推进有力。
（二）机制健全，“三资”管理规范有序。首先，严格办事程序。相继出台了农村集体“三资”管理工作的一系列规范性文件，完善了村级预决算、资金管理、审批权限、票据和合同管理、印章管理等制度。其次，提高管理效果。建立“三资”网络管理平台，实行区、街道（镇）、村三级联动，对村级“三资”及合同管理情况实施了网络化台帐管理，实现了对各村经济业务运行情况的动态监管。再次，实行村财务专用章由街道、镇一级统一保管的制度，并注重从事前审核、事中监管、事后服务等各方面，加大对村财务的监管力度。目前，全区村集体“三资”管理长效机制基本建立，有效保障了我区村级集体“三资”的安全，维护了农村社会的稳定。
（三）因地制宜，不断推进股份制改革。在推进股份制改革工作中，针对我区行政村资产形式类别多、差别大等特点，区政府相继出台了股份制改革相关指导性文件和改革方案，制定了农村经济合作社章程及股权管理办法，以及相关管理制度、议事规则。在工作开展中，注重方式方法的多样性，在股权管理模式上，因村制宜，实行动态管理和静态管理两种模式。庄桥颜家村，除设置人口股和农龄股之外，还另外设置了土地股；甬江包家、永红等村，把农村集体资产向领取养老保障金等福利性资产转变，化解了片区年终分红差异性矛盾。在股权调整上，充分保障村民权益，根据不同情况，对新增人员、死亡人员以及挂靠户、外来户等特殊人群，分别制定了人性化的享受政策。
（四）成效明显，股改受到群众普遍欢迎。实施农村股份制改革工作，对农村集体资产进行清产核资和权属界定，基本理清了集体“三资”的产权关系，明确了集体资产的产权主体、村民的“份额”，增强了村干部的责任心和村民的主人翁意识。同时，村级可用资金整体上逐年增长，2006年我区村级可用资金1.44亿元，2014年达到了2.86亿，翻了一番；每年的股份制分红，也增加了村民的收入，2014年我区农村股份制分红资金达到6.07亿，人均6247 元。因村制宜所实施的养老保障、医疗补贴、粮食补贴等政策也推进了农村社会保障体系建设，使村民得到了实惠，农村集体“三资”管理和股份制改革工作得到了我区广大村民的普遍肯定、支持和拥护。
三、存在问题及原因分析
我区是实施农村“三资”管理相对比较规范，开展农村股份制改革工作较早的地区之一，经过十余年的工作实践，取得了较为显著的成绩。但在调研中，我们也了解到，我区农村“三资”管理工作和股份制改革工作，尚存在一些问题亟需解决。
一是“三资”管理制度执行及监管还不够到位。调研中反映，目前我区农村“三资”管理中资金管理相对规范，而资产、资源管理比较薄弱。村级资产管理虽有制度，但部分村干部在执行上还不够严格，存在着怕麻烦、凭经验办事的情况。另外，在“三资”管理上，存在重资金管理、轻资产和资源管理的现象，部分村级资产、资源统计不明、底子不清、不全，没有纳入到监管的范围。还有个别集体资产在经营过程中所签订的合同不规范，要素不齐全，或是没有按照规定上报街道（镇），造成村集体资产不能得到实时监管。此外，村级民主监督效力也有待加强，区级主管部门从法律层面上缺少刚性监管力，使监管难以真正到位。
二是集体股份制分红存在“吃老本”现象。我区股份分红资金主要来源于村级集体资产的增值收益、资金（包括征地款）的银行利息、外借产生的利息等，相当部分还包括集体资金本金。随着近年来越来越多的村因土地征用、厂房拆迁等原因，其大量资产、资源转变为货币资金。受土地、规划、投资渠道缺乏等客观因素的制约，加上村干部求稳思想重，经营能力有限，造成大量货币只能存入银行或借与其他单位组织，没有可观的收益。而村民普遍只关心分红而不关心集体收入增长，对分红金额要求“只增不减”，对集体资金、资产大量存放在村里也不放心，提出要分光的想法，势必造成股份分红“吃老本”的现象。
三是股份制深化改革工作仍需进一步探索。目前，我区农村股份制改革工作已经走过十多年，下步如何进一步深化，尚缺乏顶层的设计及相应法律法规和政策的支持。如组织机构退出，缺乏相关指导性文件，省经济组织条例对于组织机构退出的规定过于简单，没有具体的操作流程，因此在深化改革过程中的一系列政策、原则、条件和操作程序等，还需进一步探索；另一方面，由于深化改革会涉及到方方面面的利益，且又无明确的依据，牵一发而动全身，加上目前股份制改革较为稳定的现状，如何调动村干部的积极性，克服村干部求稳怕乱的思想顾虑，还需探索。农村股份制改革中一些遗留问题，也需要进一步深化解决，包括村零星土地、边角料土地、10%留用地等资产的处置，集体内部资产产权的明晰等。另外，股份制深化改革不仅涉及“三资”的经营、管理和分配，还涉及组织机构的调整，资产、资源的确认，户籍身份的改变，管理模式的转换等一系列配套改革，需区相关部门相互配合，形成合力。
四是农村集体“三资”经营管理力量还比较薄弱。一方面，区级层面以及各涉农街道、慈城镇农经干部配备还不是很强，如慈城镇只有专职农经干部一名，其余涉农街道农经干部都是身兼数职。另一方面，代理会计队伍建设还需加强，目前一名代理会计一般承担了7-8个村的账务，除对自身原工作村的资产、资源较清楚外，对其他村的资产资源底子相对不明不清，工作任务重且要求高，而年收入只有3万左右，低于村干部平均工资，对代理会计在业务培训上也还需进一步重视，不利于农村“三资”管理工作的开展。此外，农村村干部对集体资产的经营、运作和管理的能力与水平还有待进一步提高。
四、工作建议
加强农村“三资”管理，推进农村股份制改革工作，关键在于机制，目的在于维护村民的利益。根据以上存在的问题，结合基层组织与村民的反映，提出以下几点工作建议：
（一）加强组织领导，增强“三资”管理队伍力量。不断提高村级集体资产管理水平，既是村级经济发展的需要，也是切实维护农民利益，建设新农村，提高农民财产性收入的需要。而农村股份制改革更是一项重大的、深层次的综合性改革，情况复杂，任务繁重。区、镇（街道）两级政府要切实加强对这两项工作的组织与领导，明确相关部门的职责，形成合力，努力完善“三资”管理和农村股份制改革的相关政策，全力组织实施，确保管理与改革工作顺利进行。要不断加强农村“三资”管理队伍的建设，配齐配强各涉农街道、慈城镇从事农经工作的干部力量，切实加强对农经人员的业务培训，提高业务指导水平。努力保持代理会计队伍的稳定，逐步提高代理会计的工资待遇，加强对他们的业务培训与专业指导，增强他们的业务水平与责任心。
（二）强化制度执行，进一步加大农村集体“三资”管理监管力度。有效的监管是加强农村集体“三资”管理工作的重要保障。区、镇（街道）两级政府要进一步完善我区农村集体“三资”管理制度的建设，督促各村严格执行“三资”管理、经济合同管理、财务管理以及基层小微权力清单等一系列制度，严格按照规定程序对村级集体“三资”进行管理，对群众关注的项目承包、村级财务等，要按要求及时上墙公开，便于村民查询、监督。合作社对外签订的各类合同，应由各涉农街道、镇聘请的律师对其的合法性、合理性，在法律上把关。各街道、镇还要不定期对村级财务进行检查审计，加大对发现问题的处置力度，对各类违纪违规行为，要予以严厉处置。同时，要把“三资”管理与发展的工作业绩，列为村干部年度考核的重要内容。
（三）加强分类指导，因村制宜推进我区农村股份制深化改革。股份制深化改革工作是一项涉及面广、政策性强的系统工程。改革过程中，涉及到方方面面的利益与问题，原有的各种历史遗留问题和矛盾会交织在一起，加上缺乏现成的理论和操作经验，各村股份合作社的运营情况又各不相同。区政府要通过深入调研与征求各方意见，加强顶层设计，在区级层面制订深化我区农村股份制改革的指导性文件，明确深化改革的方向，对深化改革的各项政策既要统筹兼顾，保持相关政策的衔接，又要针对现有的弊端，进行改革、完善，做到规范彻底，不留后遗症。同时，要整合区政府各部门的力量，形成深化改革的合力，加强部门的业务指导。
在推进我区农村股份制深化改革实践时，建议区政府加强分类指导，因村制宜，对不同类别的村分别实施不同的改革方案：
一是促进退出村。探索建立农村股份经济合作社组织的退出机制。对符合下述五项条件的行政村，且在村民代表大会讨论通过的情况下，可考虑实施股份经济合作社组织的退出，即：①资产总量较少且无稳定收入来源；②村集体所有的土地已全部或大部分被征用；③已完成撤村建居；④合作社成员已全部转为城镇居民户口；⑤被征地人员已办理相关养老保障。同时，要加快遗留问题处置政策的研究，帮助各地各村解决边角地征用、10%留用地指标兑现、村干部转岗、资产过户登记等一些实际困难与问题，把村民与村干部的利益保障好，促进城乡进一步融合。
二是扶持保留村。对土地未被征用或少量征用、集体经济相对薄弱、可支配收入来源比较缺乏的村，要维持股份合作社组织的现状。对这些保留的村，区政府及相关部门要出台扶持政策，强化激励保障措施，充分调动村干部发展壮大村级集体经济的主动性和积极性。要通过拓展发展空间、减轻村级税负、加大公共服务投入等手段，帮助村集体“开源节流”，促进集体经济收入的持续增长。要对各村现有的资产、资源进行重新确认登记，进一步摸清家底。要充分盘活现有这些资产、资源，结合各村地理位置、产业特点，充分利用山林、农田、水面、自然人文景观等资源潜力，努力发展都市农业、旅游农业等产业，培植村级集体经济稳定增收的来源，确保资产保值增值。同时，要进一步规范集体经济发展行为，合法使用建设用地，合理布局农村产业，防止和杜绝违法占地和环境污染问题的产生。
三是完善公司化村。对土地已被完全征用，且具有优质村级资产及企业的村（如永红村），要深化完善，将股份经济合作社向公司化管理转化。积极探索股权流转机制，在集体资产所有权明晰的前提下，允许股东在自愿互利原则下，依法依规有偿转让股权。同时，政府还要在办证、税费等方面制定相应的优惠政策，并不断完善经营者激励机制，使其自身利益与集体利益挂钩，增强其责任意识。
对我区农村集体“三资”管理及股份制改革
工作情况报告的审议意见
5月14日，宁波市江北区十届人大常委会第二十三次会议听取和审议了我区农村集体“三资”管理及股份制改革工作情况的报告。
审议中，常委会组成人员和列席会议的代表普遍认为，近年来，区政府及区农水局等部门在开展农村集体“三资”管理及股份制改革工作中，能不断加强领导，细致研究，精心组织，全区农村集体“三资”管理规范有序，股份制改革推进有力，受到了广大村民的普遍肯定、支持和拥护。但同时也存在着“三资”管理制度执行及监管还不够到位、股份制分红存在“吃老本”现象、股份制深化改革工作仍需进一步探索、管理队伍建设还需加强等问题。现根据会议审议情况，提出以下意见和建议：
（一）加强组织领导，增强“三资”管理队伍力量。区、镇（街道）两级政府要切实加强对这两项工作的组织与领导，明确相关部门的职责，形成合力，努力完善“三资”管理和农村股份制改革的相关政策，全力组织实施，确保管理与改革工作顺利进行。要不断加强农村“三资”管理队伍的建设，配齐配强各涉农街道、慈城镇从事农经工作的干部力量，切实加强对农经人员的业务培训，提高业务指导水平。努力保持代理会计队伍的稳定，逐步提高代理会计的工资待遇，加强对他们的业务培训与专业指导，增强他们的业务水平与责任心。
（二）强化制度执行，进一步加大农村集体“三资”管理监管力度。区、镇（街道）两级政府要进一步完善我区农村集体“三资”管理制度的建设，督促各村严格执行“三资”管理、经济合同管理、财务管理以及基层小微权力清单等一系列制度，严格按照规定程序对村级集体“三资”进行管理，对群众关注的项目承包、村级财务等，要按要求及时上墙公开，便于村民查询、监督。合作社对外签订的各类合同，应由各涉农街道、镇聘请的律师对其的合法性、合理性，在法律上把关。各街道、镇还要不定期对村级财务进行检查审计，加大对发现问题的处置力度，对各类违纪违规行为，要予以严厉处置。同时，要把“三资”管理与发展的工作业绩，列为村干部年度考核的重要内容。
（三）加强分类指导，因村制宜推进我区农村股份制深化改革。区政府要通过深入调研与征求各方意见，加强顶层设计，在区级层面制订深化我区农村股份制改革的指导性文件，明确深化改革的方向，对深化改革的各项政策既要统筹兼顾，保持相关政策的衔接，又要针对现有的弊端，进行改革、完善，做到规范彻底，不留后遗症。同时，要整合区政府各部门的力量，形成深化改革的合力，加强部门的业务指导。建议区政府在推进我区农村股份制深化改革实践时，要加强分类指导，因村制宜，对不同类别的村分别实施不同的改革方案：
一是促进退出村。探索建立农村股份经济合作社组织的退出机制。对符合下述五项条件的行政村，且在村民代表大会讨论通过的情况下，可考虑实施股份经济合作社组织的退出，即：①资产总量较少且无稳定收入来源；②村集体所有的土地已全部或大部分被征用；③已完成撤村建居；④合作社成员已全部转为城镇居民户口；⑤被征地人员已办理相关养老保障。
同时，要加快遗留问题处置政策的研究，帮助各地各村解决边角地征用、10%留用地指标兑现、村干部转岗、资产过户登记等一些实际困难与问题，把村民与村干部的利益保障好，促进城乡进一步融合。
二是扶持保留村。对土地未被征用或少量征用、集体经济相对薄弱、可支配收入来源比较缺乏的村，要维持股份合作社组织的现状。对这些保留的村，区政府及相关部门要出台扶持政策，强化激励保障措施，充分调动村干部发展壮大村级集体经济的主动性和积极性。要通过拓展发展空间、减轻村级税负、加大公共服务投入等手段，帮助村集体“开源节流”，促进集体经济收入的持续增长。要对各村现有的资产、资源进行重新确认登记，进一步摸清家底。要充分盘活和挖掘现有资源潜力，结合各村地理位置、产业特点，努力发展都市农业、旅游农业等产业，培植村级集体经济稳定增收的来源。
三是完善公司化村。对土地已被完全征用，且具有优质村级资产及企业的村，要深化完善，将股份经济合作社向公司化管理转化。积极探索股权流转机制，在集体资产所有权明晰的前提下，允许股东在自愿互利原则下，依法依规有偿转让股权。同时，政府还要在办证、税费等方面制定相应的优惠政策，并不断完善经营者激励机制，使其自身利益与集体利益挂钩，增强其责任意识。
关于全区社区卫生服务工作情况的报告
江北区卫生和计划生育局局长黄颖琦
主任、副主任、委员：
我受区人民政府委托，向本次区人大常委会会议报告我区社区卫生服务发展情况，请予审议。
社区卫生服务融“预防、医疗、保健、康复、健康教育、计生指导”六位功能于一体，是整合基本医疗服务、公共卫生的重要途径。近年来，区委、区政府紧密围绕“保基本、强基层、建机制”的医药卫生体制改革总体要求，始终把发展社区卫生服务作为一项“民心工程”、推进医药卫生体制改革的重要抓手，全区社区卫生服务工作呈现出体系建设日益健全、功能服务持续拓展、运行机制不断创新、群众满意逐步提升的良好局面。
一、全区社区卫生服务发展现状
（一）抓规范，社区卫生服务体系持续完善
全区按照“政府主导、部门协同、满足需求、持续推进”的工作思路，大力推进社区卫生服务体系建设，构建了以区级综合性医院为龙头、公共卫生单位为指导、社区卫生服务中心为主体、社区卫生服务站为网底、民营医疗机构为补充的城乡一体的社区卫生服务体系，先后荣获“省卫生强区”、“省卫生应急示范区”、“省社区卫生服务示范区”、“省中医药特色示范区”等称号。全区现有8家社区卫生服务中心、54家社区卫生服务站，基本形成了“城区10分钟、农村20分钟”医疗卫生服务网络。8家中心中有1家被评为全国示范社区卫生服务中心、6家被评为省示范社区卫生服务中心。54家站中建筑面积达150平米以上的有46家，占站总数的85.19%，市三星级以上社区卫生服务站33家（其中市五星级站7家、四星级站16家），占站总数的61.11%。
（二）抓重点，社区卫生人才素质不断提升
2013年底区政府出台了《关于进一步加强江北区医疗卫生人才队伍建设实施办法》，2014年初区卫生局同步配套制订了《江北区医疗卫生重点学科（名科）建设实施办法》、《江北区卫生系统柔性引才工作实施办法》等8个子文件，为全面提升医务人员服务能力和水平提供了有力的政策保障。全区社区卫生服务机构共有卫技人员729人，其中在编508人、非编221人，2012-2014年共招录126人；中级及以上职称卫技人员323人，大专及以上卫技人员653人，占比分别为44.31%、89.57%；现有全科医师222名、社区护士216名、健康管理师146名、营养师15名、心理咨询师26名。全区市基层卫技人员继续医学教育网络培训合格率、全科医生岗位培训合格率、社区护士岗位培训合格率分别为100%、96.4%、99.1%，名列全市前茅。2014年区卫生局评选了新一轮优秀院长（中心主任）、名医、学科带头人、业务骨干、优秀社区责任医生44名（每年奖励补助43.9万元，连续补助3年）、“最美医生”等最美系列26名,首次会同区总工会、区妇联通过技术比武产生了卫生系统区级“首席工人”、“技术能手”、“巾帼建功标兵”12名。2012-2014年选派基层优秀医务人员赴英国、新加坡、台湾学术交流16人次。
（三）抓创新，社区卫生服务功能深化拓展
一是探索建立了有序的分级诊疗制度。2014年6月在全市率先建立了市第一医院、市第九医院和社区卫生服务中心“3+2+1”医疗联合体模式，2014年12月全区8家中心分别与市第一医院、第二医院、宁大附属医院组建了三个医联体，通过了医联体章程，签订了医联体建设协议书，制订了《江北区区域医疗联合体试点工作基层单位考核细则》、《江北区区域医疗联合体师徒结对考核细则》等内部管理制度。今年第一季度，已有43位市级大医院专家下沉到了九院和各中心坐诊，累计门诊量达2600余人次；36名市级医院导师与43名基层医务人员间开展了师徒结对活动；开展全区业务培训讲座31课次、累计培训医务人员850人次，专家下社区开展健康讲座12次、覆盖群众650人次，8家中心向市级医院转诊病人98人次、接受下转患者9人次，初步形成了具有江北特色的“基层首诊、分级诊疗、双向转诊”的科学就医格局。二是转变社区卫生服务传统模式。2010年在全市率先开展了以“全程、全员、全周期”家庭医生服务制工作，从治疗前移到预防，从院内服务延伸到院外服务，取得了良好效果。到2014年底，全区签约家庭2.78万余户，服务覆盖人数达5.64万余人，其中60岁以上老年人签约率58.85%(指标要求30%)，慢性病人签约率75.67%(指标要求60%)。三是拓展中医社区卫生服务内涵。2012年区政府把中医“治未病”项目列入年度实事工程，大力支持中医馆建设和中医人才培养。目前，200平方米的综合中医服务区及20平方米的中心“治未病”服务中心在8家中心覆盖率达100%，均能开展至少10种中医疗法服务。2014年,全区社区中医药处方量达68.1万张,占处方总量的48.7%；文教街道社区卫生服务中心被确定为首批省基层中医药适宜技术示范基地，确定了区15种中医药适宜技术推广项目；“老年人中医药健康管理研究项目”列为全省基本公共卫生服务改革创新案例培育项目。
（四）抓项目，公共卫生服务均等化逐步实现
一是做实国家基本公共卫生服务项目。落实残疾人康复服务项目，初步构建医院--社区--家庭康复一体化的“江北康复模式”；全面启动省级慢病综合防控示范区创建，2013年在全省率先试行慢性病“红绿灯”精细化管理模式，2014年全区高血压患者发现率9.51%（要求9%）、规范管理率68.13%（要求60%）、血压控制率68.7%（要求40%），糖尿病患者发现率3.02%（要求1.5%）、规范管理率71.56%（要求60%）、血糖控制率60.4%（要求35%）；做细妇幼公共卫生项目，落实本地户籍孕产妇和0-6岁儿童免费保健服务，农村孕产妇住院分娩专项经费补助率99.12%，婚前医学检查率91.5%，完成了户籍育龄妇女宫颈癌、乳腺癌免费筛查。2014年度在全市基本公共卫生服务项目考核中我区位列第一。二是推行“国家686项目”、市精神残疾人康复试点项目。利用“网络对接率、督导规范率、队伍培训率、追踪及时率和弱势救助率”五个重点指标，创新推广了白沙街道社区卫生服务中心自创的“精防智慧软件”系统，提高了精神疾病患者的社会功能评估、危险性评估等工作规范性，目前全区监管重性精神疾病患者1049人，知情同意网络管理的1010人全部实行网络建档立卡，随访信息与国家数据网对接成功率100%，2015年第一季度重性精神疾病规范化管理率名列全省第5位。三是快速推进区域信息化建设项目。近年来，全区陆续投入财政资金约1200万元，完成了区级卫生专网和区域卫生信息交换平台建设，建成了区卫生应急指挥中心，建成了区域影像中心、心电会诊中心、临床检验共享中心、消毒供应中心，8家社区卫生服务中心全部使用医院管理系统和社区卫生服务管理系统，其中7家中心已创建为市数字化中心，大大提高了工作效率。
（五）抓管理，社区卫生服务政策保障能力加强
一是落实社区卫生服务经费扶持政策。全面实施国家基本药物目录制度，2010年10月至2015年3月，社区卫生服务机构已让利21450.63万元，区财政同步调整了卫生经费支出结构。2014年度基本公共卫生服务经费按每服务人口50元标准核拨，社区卫生服务基础建设与设施修缮经费由财政资金保障。2012-2014年全区财政支出的社区卫生服务经费总额年均达8500万元。二是出台社区卫生服务发展的保障政策。全区先后出台了《关于加快推进城乡卫生一体化建设的实施意见》、《江北区医疗机构设置专项规划》，明确了城乡社区卫生服务发展的方向；制订下发了《慈城镇社区卫生服务机构工作人员补贴管理办法》，每人每月补贴300-500元，有效保护了农村偏远社区卫生服务机构工作人员工作积极性。三是实施以项目管理为核心的绩效考评机制。8家中心均实行有效工时制绩效分配，设定基础性工作量，并与基础性绩效工资挂钩，奖励性绩效工资按业绩定酬，2014年明确各中心收支结余的50%、不超过绩效工资总量的20%用于绩效再分配，充分调动了医务人员的工作积极性。
二、我区社区卫生服务存在的问题与原因分析
在政府强有力的推动和各街道（镇）、部门的密切配合下，全区社区卫生服务得到较快发展，但在深入开展过程中出现了一些新的问题和新的矛盾，虽然不可能在短时间内予以解决，但应早加关注，客观分析，认真研究，通过共同的努力，实现社区卫生服务更稳定、更健康地持续发展。
（一）社区卫生设备设施日趋老化
全区社区卫生服务机构基础设备设施大多是上世纪90年代末配置，已运行十多年，有的设备服务人次多达11.1万、大修多达10次，设备维护占了日常开支的重要部分，到期需要更新的医疗设备集中在今明两年。而基本药物制度实施后，社区卫生服务机构自收自支能力有限，设备更新速度缓慢，再加上基本公共卫生免费服务项目增加，设备处于超负荷运转，损耗加快，使用寿命缩短，部分关键性大型设备处于老化或半报废状态，医疗误差和医疗风险几率增大。
（二）社区卫生人才队伍总体不足
一是编制核定不足。目前8家中心按2011年区统计局第六次人口普查常住人口统计数36.12万标准核定人员编制506名（每万名服务人口配备14名），同时又按照每张床位0.7名标准核定人员编制161名，两者合计核定总编制667名。这其中，常住人口数统计因口径不同有7.8万的差数（截止2015年4月底，公安分局常住人口统计数为44万），实际服务人口数远大于核定编制时的人口基数。二是职称评聘不符。岗位设置现有职称比例与控制比例标准间存在比较突出的结构性矛盾，高学历、高职称专业技术人员逐步增加，而高级岗位设置偏少，有的单位职数已经聘满，有的单位再过2-3年部分职数也即将聘满，造成部分已取得职称人员得不到聘任，兑现不了相应级别工资待遇，工作积极性难免受挫。
（三）社区卫生服务成效有待提升
一是社区卫生服务机构发展不平衡，有的已走在了全国前列，有的还处于发展起步阶段，城区片服务站大都人满为患、拥挤不堪，而农村片个别服务站服务量较少，政府投入、机构运行效率与成本、群众满意度三者间较难平衡。二是国家基本药物制度实施过程后，基本药物品种过少，皮肤科、五官科、妇儿、肿瘤等专科用药缺乏，政策引导更多地注重公共卫生服务，加上用房紧张等多种原因，基层被动地忽视了专科特色门诊及康复病房、家庭病床建设发展，基层专科治疗和康复住院医疗能力逐步下降，目前8家中心均无开设住院床位，难以承担接诊市级大医院转诊的社区康复病人。
三、做好社区卫生服务工作的下步打算
全区社区卫生服务工作要按照“民本卫生、和谐卫生”要求，以维护社区居民健康为中心，紧紧围绕医药卫生体制改革要求，重点加强社区卫生服务体系、机制、内涵建设，努力为群众提供优质、便捷的社区卫生服务，切实当好群众的健康“守门人”。
（一）强化“大卫生”工作理念
社区卫生服务表面上看只涉及医疗卫生系统，但事实上，它关系着整个社会的和谐，需要政府、部门、街道（镇）和全社会的共同努力，才能推动社区卫生服务工作更好、更健康地发展。全系统要树立“大卫生”的工作理念，主动加强与人社、财政等部门和各街道（镇）、社区（村）的沟通联系，充分利用辖区内市级优质医疗资源，多做加法，及时协调解决社区卫生服务发展中的问题和困难，为发展社区卫生服务营造良好的环境和条件。
（二）加快完善社区卫生服务体系
根据我区城乡常住人口增长走势和城市发展布局，综合分析区域经济社会发展趋势和卫生事业发展走向，落实新型城市化三年行动计划书，做好“十三五”医疗卫生事业发展规划的调研和编制工作，逐步构建与我区新型城市化发展相适应的医疗卫生服务体系。开展新一轮城区社区卫生服务站改扩建工程，科学合理地设置内部格局，拓展服务空间和服务范围。抓紧完成城庄地块社区卫生服务机构装修和筹建工作，合力推进文教街道社区卫生服务中心迁址建设并确保平稳过渡，加快慈城镇中心卫生院医疗用房改造装修，长远规划孔浦街道社区卫生服务中心新址。
（三）深入拓展社区卫生服务内涵
深化区域医疗联合体建设，依托市级大医院的技术支撑和业务指导，围绕医疗资源统筹管理、医疗共享平台统筹管理、医务人员培训、骨干医师培养、双向转诊、家庭医生服务等六大内容加强优质医疗资源上联下沉和有效利用。加快实施家庭医生签约制服务，设置区家庭医生管理中心，推行家庭医生工作室、家庭医生巡回工作室，开展家庭医生契约服务门诊，为签约居民提供优先预约门诊、家庭医生出诊、提高慢病配药上限、优先建立家庭病床、优先转诊、健康咨询互动、个性化健康管理等服务内容，稳步提高社区卫生服务机构就诊比例，推进基层社区卫生服务机构能力提升和均衡发展。注重社区卫生服务机构特色专科和“两门诊一中心”（全科门诊、中医门诊、健康管理中心）建设，强化公共卫生服务功能，加强街道（镇）、社区（村）联动，大力推进健康促进工作，提高群众自我保健意识。
（四）多种途径加强人才队伍建设
进一步强化卫生科技支撑，以临床为导向，以学会为依托，加快社区重点学科建设与培育，以学科建设带动卫技人才成长和医疗技术提升。落实区政府关于加强卫技人才队伍建设的各类补助政策，选派名医、学科带头人、中青年业务骨干等优秀医务人员到国内外知名医学院校（医院）进修深造，汲取先进理念和技术。健全以聘用制度和岗位管理为主要内容的人事管理制度，优化人员结构，优先招录全科医学专业类毕业生。实施委托定向培养、学历教育和继续教育，提高卫生专业技术人员水平。严格执行区级医疗卫生单位卫技人员晋升中高级职称前到基层服务制度，实行名医、学科带头人农村巡诊、业务指导制度，提升农村卫生队伍水平。
（五）完善绩效考核分配机制
以“多劳多得、优劳优得”为指引，完善岗位激励机制，建立新型家庭医生制签约服务综合绩效评价体系，重点考核评价诊疗服务数量与质量、首诊与转诊比例、重要健康指标改善、群众满意度等因素，建立绩效工资动态增长和收支结余再分配机制，合理拉开收入差距，进一步体现医务人员的技术劳务价值，切实发挥绩效在内部分配中的主导作用，充分调动医务人员的工作激情和积极性。进一步规范编制外用工工作，规范程序，严格监督管理，稳定社区卫生人才队伍。
2015年5月7日
对社区卫生服务工作情况报告的审议意见
5月14日，宁波市江北区十届人大常委会第二十三次会议听取和审议了我区社区卫生服务工作情况的报告。
审议中，常委会组成人员和列席会议的代表普遍认为，近年来，区政府及各部门高度重视社区卫生服务工作，不断创新工作理念，进一步统筹全区卫生资源配置，促进了社区医疗卫生体系不断健全，服务网络日益完善，群众的医疗保障和健康水平不断提高。但同时还存在着医疗机构场地和布局受限、医疗设施条件欠缺、医务人员队伍不够稳定等问题。现根据会议审议情况，提出以下意见和建议：
一、进一步完善运行保障机制。一是完善投入机制。继续完善社区卫生服务工作的配套政策与措施，建立长效的财政投入机制，按照规定和实际情况，逐年增加对社区卫生服务工作的财政投入。二是建立监管机制。区财政、卫计、审计部门要采取措施，加强对卫生经费的监管，开展财政投入绩效评估，提高财政资金的使用效率。三是健全考核机制。健全卫计部门对社区卫生服务机构、社区卫生服务机构对医务人员的分层考核评价体系，考核评价结果与各级资源的拨付与分配挂钩，进一步规范医务人员执业行为，提高社区卫生服务机构规范化水平。四是加大宣传力度。加强对社区卫生服务工作的宣传，对社区卫生服务的功能定位、发展方向、服务内容、服务形式、相关政策等做专题宣传，进一步提高群众知晓率与信任度。
二、进一步完善社区卫生机构建设。一是科学调整布局。根据服务人口、服务半径、周边医疗资源配置等实际情况，合理设置社区（村）卫生服务站，做到既满足居民就近便捷获得基本卫生服务的需求，又避免公共卫生资源的浪费。二是落实业务用房场地问题。区政府及有关部门、街道办事处、镇政府要尽可能支持和帮助社区卫生服务机构解决必需的业务用房和工作中遇到的困难，目前特别要考虑解决好文教街道社区卫生服务中心的选址问题，确保机构平稳过渡与运行。三是加快医疗设备更新。建议相关部门对各社区卫生服务中心的医疗设备进行一次全面的调查，按照省、市卫生部门制订的标准，制订配备、更新计划，每年安排相应专项经费，适当更新医疗设备，分步实施到位。
三、进一步完善人才激励机制。一是加大培养力度。加强对社区医务人员队伍的在职培训，全面开展多种形式的全科医生、社区护士等岗位技能培训，健全上级医院医生定期到社区开展业务指导与社区医务人员定期到临床教学基地轮转进修制度，全面提升社区医务人员的业务能力。二是提高工作待遇。在绩效工资改革中，要根据社区卫生服务功能定位、工作性质、劳动强度确定社区卫生绩效工资水平，建立科学的内部分配激励机制，实行“多劳多得、优绩优酬”，并向关键岗位以及边远地区人员倾斜。尽快兑现卫生系统新职工住房公积金补贴政策，进一步调动医务人员的工作积极性，确保人才队伍的稳定。三是拓展职业发展前景。切实解决社区医务人员职业发展问题，在提高待遇、职称晋升等方面给予适当倾斜，把职称聘任与行业特点、岗位职责、论文成果与科技奖励、工作年等结合起来，把职称晋升与接诊量、群众满意度结合起来，确保社区卫生人才“引得来、留得住”。
宁波市江北区十届人大常委会
第二十三次会议出缺席人员名单
出席（共 22名）
谷 裕 毛鸣鹤 王伯宁 陈炳祥 应瞧曙 马福年 卢新勇 刘秀君(女)
邵 波 杨云生 吴 巍 沈 莉(女) 张 波(女) 张利君(女) 张真柱 陈国云
范国春 罗战强 周建强 周曼婷(女) 俞爱民(女) 褚 敏
缺席(共3名)
梅志成 楼国君 赖兴祥
关于全区社区卫生服务工作情况的调查报告
区人大常委会教科文卫工委
主任、副主任、委员:
年初，区人大常委会根据监督法的有关规定和人大代表提出的建议，将全区社区卫生服务工作列入常委会年度审议的议题。按照常委会年度工作安排，区人大常委会教科文卫工委自4月份开始，就全区社区卫生服务工作开展了一系列审议前的调查工作，现将调查工作情况报告如下：
一、调查工作的基本情况
（一）加强与对口部门的联系。社区卫生服务工作以居民的健康管理为根本，提供基本医疗和基本公共卫生服务，涉及千家万户，是人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题。加强和改进社区卫生服务工作，体现了政府坚持以人为本的科学发展观，有利于进一步满足人民群众日益增长的卫生服务需求，既是社区卫生事业可持续发展的需要，更是一项重大的民生工程。为做好本次审议工作，我们在4月初与区卫计部门进行了工作衔接，将本次常委会审议的有关要求进行了传达，要求起草好专项工作报告，并将报告的征求意见稿及时送交教科文卫工委。
（二）广泛深入地开展专题调研。我们制订了调研方案，成立了调研组，在分管副主任的带领下，对全区社区卫生服务工作进行了广泛深入的调研。主要分四个层面召开了座谈会：一是听取了卫计、财政、人社等部门在推进社区卫生服务工作过程中的进展情况；二是了解了各街道（镇）分管领导以及社区（村）干部的意见建议；三是征求了全区各社区卫生服务中心负责人和部分医务人员代表，对社区卫生服务工作的实际困难和问题；四是征集了文教街道、甬江街道、洪塘街道及慈城镇群众代表对辖区社区卫生服务工作的意见及建议。此外，实地察看了慈城镇中心卫生院等社区卫生服务中心以及西草马路、双东坊、金沙、慈湖等社区卫生服务机构等运行情况。
（三）调研结果的反馈与回应。4月24日，区卫计部门上报了专项工作报告征求意见稿，我工委认真进行了审阅，并对照调研所征集的各方面意见和建议，向区卫计部门进行了反馈，要求区卫计部门在专项工作报告中作出反映。区卫计部门根据教科文卫工委的意见，精心梳理，形成了今天提交常委会审议的工作报告。
二、调查情况汇总
近年来，区政府高度重视社区卫生服务工作，不断创新工作理念，进一步统筹全区卫生资源配置，促进了社区医疗卫生体系不断健全，服务网络日益完善，服务内涵不断深化，群众的医疗保障和健康水平不断提高。主要抓好了以下三方面工作：
1、领导高度重视，全区社区卫生服务体系日趋完善。社区卫生服务工作是近年来区政府着力解决的重要民生问题之一。长期以来，我区与江东、海曙相比，社区卫生服务资源相对分散，基础设施相对薄弱，一直困扰着社区卫生事业的快速发展。对此，区政府领导高度重视，把推进社区卫生服务工作摆上重要议事日程，要求各部门、各街道（镇）把社区卫生服务工作作为全区卫生工作的一项重要任务来抓。特别是2007年以来，针对人大常委会提出的“进一步加强社区卫生服务体系建设、加快社区卫生服务队伍建设”等建议，区政府积极发挥政府主导作用，切实从政策支持、资金投入等方面加大保障，先后出台了《关于加快推进城乡卫生一体化建设的实施意见》、《江北区医疗机构设置专项规划》等文件，2012-2014年年均投入8500多万元，有力地支持与促进了社区卫生服务工作，全区医疗卫生设施的面貌和服务水平得到进一步提升。目前，全区共有8家社区卫生服务中心，54家社区卫生服务站，基本形成了“城区10分钟、农村20分钟”的社区卫生服务网络。
2、部门形成合力，全区多方联动工作氛围日益浓厚。区卫计部门作为社区卫生服务工作的主管部门，认真履行规划、指导、管理和监督职责，切实提高了社区卫生管理和服务水平。加强了对社区卫生服务机构的规范管理，加大了软硬件建设和人才引进力度。积极创新工作方式，率先在全市建立了“3+2+1”医疗联合体模式（市第一医院、市第九医院和社区卫生服务中心），引导市级优质医疗资源有序下沉社区，健全社区医疗卫生服务机构与市级医院的双向转诊机制，搭建了IC、放射等远程会诊平台，实现了即时的优质资源共享，快速提升了社区卫生服务机构的综合能力；在全市率先开展了以“全程、全员、全周期”为内容的家庭医生服务制工作，强化有效、经济、方便、综合、连续的社区卫生服务，初步做到了居民“小病在社区、大病到医院、康复回社区”。区财政部门增加了对社区卫生服务工作的财政投入，建立稳定投入机制，设立了社区卫生服务专项经费。区人社部门指导社区卫生服务机构开展了人事分配制度改革；机构编制部门牵头研究制定社区卫生服务机构人员编制标准意见。城管、交警等部门加大了对社区卫生服务机构周边交通组织及外部环境的管理力度。各街道（镇）对辖区内的社区卫生服务机构给予了用房、资金等帮扶。在各部门、街道（镇）的共同努力下，全区社区卫生服务工作取得了较大的发展，在调研中，群众也表示比较满意。
3、机构积极创新，全区社区卫生服务特色逐渐形成。在实践中，各社区卫生服务机构从实际出发，采取改造、新建、提升等方式，进一步强化了社区卫生服务机构规范化建设，着力优化就医环境、就医流程，努力创造了便捷化、亲情化的服务特色，树立品牌，传承和发展一批以中医、康复等为服务特色的社区卫生服务机构，增强了竞争优势，提升了效益水平。以慈城镇中心卫生院为例，通过专家门诊、专家义诊、师徒传带、双向转诊等途径，努力搭建纵向医疗联合网络；通过健康E管家、多方走访、错时服务、巡回服务等方式，积极构建多元化服务网络；以居民中医药需求为导向，外引名老中医、内育中医骨干，拓展中医适宜技术服务项目在社区康复中的应用，着力提升社区中医药服务能力，进一步拓展了社区卫生服务内涵。
虽然全区社区卫生服务工作有了较大的进步，但面对经济社会发展的新要求和人民群众的新期盼，当前社区卫生服务工作在开展中仍然存在着一些困难和问题。在调研过程中，许多干部群众也提出了相关问题和建议，现归纳整理主要有三条：
一是医疗机构场地和布局受限。第一，部分业务用房不足。尽管近年来区政府投入了大量经费推进各街道（镇）的社区卫生服务中心建设，但是全区各社区卫生服务中心除甬江、洪塘外，其他中心均存在业务用房不足的现象。白沙街道社区卫生服务中心与区儿童医院共用一处；文教街道社区卫生服务中心面临轨道交通4号线建设拆迁；孔浦街道社区卫生服务中心作为全国示范中心，业务用房仅2500平方米；慈城镇中心卫生院随着服务人次的快速增长，就医流程和科室布局已不能适应现有的医疗服务需求。此外，在54家社区卫生服务站中，有8家病人集中的城区片服务站用房面积小于150平方米，内部布局无法按照标准化设置，就诊环境拥挤，业务拓展受限。第二，医疗机构布局不够合理。由于现行医疗卫生机构主要是按部门、地方的行政隶属关系设置的，没有考虑居民需求状况，造成了城区医疗机构布局不合理。在调研中发现，城区片服务站大都人满为患、拥挤不堪，如中马街道西草马路服务站日均服务250人次，业务用房仅120平方米；而农村片服务站虽然用房充足，符合设置规划，体现了公益为民、及时就医的社会效益，但同时出现了业务量较少、运行成本过高等问题，导致机构运行效率与成本、职工满意度与群众满意度间较难平衡。
此外，部分群众对社区卫生服务的认识有偏差，没有正确认识社区卫生服务的功能定位，对社区卫生服务机构的要求过高，认为只要去社区卫生服务机构就医，就应该满足自己所需的一切卫生服务。
二是医疗设施条件欠缺。第一，医疗设备陈旧亟待更新。在调研中大多数卫生服务中心负责人反映，目前，全区许多社区卫生服务机构的医疗设备已运行十年左右，部分大型设备相当陈旧，难以满足群众日益增长的就医需求。虽然区财政每年安排专项设备资金250万元，但由于这些医疗设备的购买价格动辄几十万到上百万，许多设备的购买需求无法马上得到满足，不少设备处于超负荷运转状态，存在一定的医疗风险。第二，基层分级诊疗能力不足。根据市政府关于开展医联体建设、契约式家庭医生制服务相关精神，社区卫生服务机构承担着提供个性化健康管理服务、上级医疗机构的稳定期和康复期患者的下转接收工作，需要开设或扩大病房规模，设立家庭病床，收治需要住院治疗的慢性病和康复期患者。但是，在国家基本药物制度实施过程中，基本药物品种过少，皮肤科、五官科、妇儿、肿瘤等专科用药缺乏，加上用房紧张等多种原因，基层被动地忽视了基层专科特色门诊及康复病房、家庭病床建设发展，使基层专科治疗和康复住院医疗能力逐步下降，目前8家中心均无实际开放的住院床位，难以承担接诊市级大医院转诊的社区康复病人。
三是医务人员队伍不够稳定。第一，全科医生人才缺乏。社区卫生机构医护人员在数量、结构和技术上与群众就医需求仍有差距，由于近年全市新建医疗机构较多，医务人员需求较大，临床和全科医学人才相对缺乏。在调研中发现我区医务人员特别是临床医生和紧缺岗位人员招聘难，部分岗位医务人员工作繁重，职业压力大，也有部分医务人员就诊量极少，存在“忙闲不均”的现象，一定程度上影响了社区卫生服务质量。第二，医务人员积极性有待进一步调动。在卫生专业技术岗位设置中，中高级比例偏少，医务人员职称晋升后兑现不了相应的经济待遇；社区卫生服务业务范围广、工作繁杂且量大，医务人员缺少系统性、长期性的进修培训。此外，根据《宁波市市区进一步深化住房制度改革实施方案》有关规定，凡1999年1月1日后参加工作的新职工，单位除按规定比例为职工缴存住房公积金外，另按月给予不高于本人工资20%的住房公积金补贴，并纳入职工住房公积金管理。目前，全区卫生系统新职工住房公积金补贴仍未解决，而周边兄弟区江东的新职工住房公积金补贴政策已确定，给我区带来了一定压力，影响了部分医务人员的工作积极性，存在队伍不够稳定的隐患。
三、意见和建议
社区卫生服务工作好坏与否，关系到广大群众的切身利益，因而一直为基层群众和人大代表所关注、重视。为此，我们以关注民情、惠及民生为出发点和落脚点，联系职能部门、深入基层社区，在走访考察、座谈讨论的前提下，提出以下三点建议：
（一）加强政府领导，完善运行保障机制。社区卫生服务机构是政府设立的公益性基层卫生机构。由于社区卫生服务工作具有公益性、广覆盖的特点，决定了它需要各级政府公共财政的有力支持，保障基本医疗和公共卫生服务的更好开展。因此，区政府要进一步强化政府职能，协调好各部门关系，形成合力，共促发展。一是完善投入机制。把推进社区卫生服务纳入当地经济与社会发展总体规划，进一步完善有关配套政策与措施，及时协调解决各种问题和困难。建立长效的财政投入机制，按照规定和实际情况，逐年增加在社区卫生服务工作上的财政投入。二是建立监管机制。建议区财政、审计、卫计部门要采取措施，加强对卫生经费的监管，开展财政投入绩效评估，提高财政资金的使用效率。三是健全考核机制。健全卫计部门对社区卫生服务机构、社区卫生服务机构对医务人员的分层考核评价体系，考核评价结果与各级资源的拨付与分配挂钩，进一步规范医务人员执业行为，提高社区卫生服务机构规范化水平。四是加大宣传力度。加强对社区卫生服务工作的宣传，对社区卫生服务的功能定位、发展方向、服务内容、服务形式、相关政策等做专题宣传，进一步提高群众知晓率与信任度，引导群众改变现有就医习惯，使群众了解、支持和配合社区卫生服务的各项工作，促进社区卫生服务功能的有效发挥。
（二）加强科学规划，完善社区卫生机构建设。要按照“整合资源、科学分工、合理布局、规范服务”的要求，进一步健全完善公共卫生服务网络。一是科学调整布局。根据服务人口、服务半径、周边医疗资源配置等实际情况，合理设置社区（村）卫生服务站，纳入区域卫生规划和医疗机构设置规划，满足居民就近便捷获得基本卫生服务的需求。二是落实业务用房场地问题。区政府及有关部门、街道办事处、镇政府要尽可能支持和帮助社区卫生服务机构解决必需的业务用房和工作中遇到的困难，在规划新建、改建居民小区的同时充分考虑规划建设社区卫生服务业务用房，让居民及时享有安全、高效、便捷的基本医疗和基本公共卫生服务，也为社区卫生服务后续发展提供必要条件。目前特别要考虑解决好文教街道社区卫生服务中心的选址问题，确保机构平稳过渡与运行。三是加快医疗设备更新。建议相关部门对各社区卫生服务中心的医疗设备进行一次全面的调查，按照省、市卫生部门制订的标准，制订配备、更新计划，每年安排相应专项经费，适当更新医疗设备，分步实施到位。同时，社区卫生服务机构也要做到体内循环经费供给，加大自身的经费建设。
（三）加强人才管理，完善人才激励机制。一是加大培养力度。区政府及有关部门要加强引导，以优惠政策来推动社区医务人员特别是全科医生的培养。加强对社区医务人员队伍的在职培训，全面开展多种形式的全科医生、社区护士等岗位技能培训，健全上级医院医生定期到社区开展业务指导与社区医务人员定期到临床教学基地轮转进修制度，全面提升社区医务人员临床与健康管理技能。二是提高工作待遇。在绩效工资改革中，要根据社区医疗卫生服务功能定位、工作性质、劳动强度确定社区医疗卫生绩效工资水平，建立科学的内部分配激励机制，实行“多劳多得、优绩优酬”，并向关键岗位以及边远地区人员倾斜，通过全面预算管理核定人力成本，从机制上保证社区医务人员收入的合理增长。此外，要尽快兑现卫生系统新职工住房公积金补贴政策，进一步调动医务人员的工作积极性，确保人才队伍的稳定。三是拓展职业发展前景。切实解决社区医务人员职业发展问题，培养他们的职业成就感，把职称聘任与行业特点、岗位职责、论文成果与科技奖励、工作年限等结合起来，在提高待遇、职称晋升等方面给予适当倾斜，把职称晋升与接诊量、群众满意度结合起来，从根本上让社区卫生人才“引得来、留得住”。建议有关部门积极向上呼吁，尽可能科学合理调整社区卫生专业技术岗位配置比例，适当提高中、高级岗位结构比例。
