关于我区低效闲置工业资源再利用情况的调研报告

江北区人大常委会财经工委

主任、副主任、委员：

　　根据常委会安排，从3月份开始，我们就全区低效资源再利用情况开展了调研，走访了区发改局、经信局、各街道、慈城镇、工业区和部分企业，全面了解我区低效资源再利用情况，并就调研中发现的有关问题与区经信局、工业区进行了专题研究探讨；在此基础上，又组织经信局、工业区等有关部门赴上海松江经济技术开发区、苏州工业园区等地考察学习当地的经验做法，并召开座谈会，征求了部分常委会委员、财经委委员和专业组代表的意见建议。下面，将调研情况汇报如下：

　　一、基本情况

　　1、工业资源产出总体情况

　　目前，我区共有工业企业用地约23680亩，2017年制造业税收28.6亿元（实缴两税口径，下同），全区工业亩产12.1万元，工业资源主要集中在12个点（见附表）；规上工业用地9336亩，平均容积率0.86，亩产19万元，约占全区工业资源的39%，占全区制造业税收总量的62%。根据区经信局2016年对350家5亩以上的规下企业调查情况，共占用土地6048亩，税收2.53亿元，亩产4.2万元。甬江、庄桥、洪塘、慈城和工业区亩产分别为32.3、11.3、13.4、16.4和24.5万元。

　　2、工业低效闲置资源分布情况

　　根据调查，我区工业低产地块主要集中在三大块，呈东高西低特征分布。一是街道镇工业，如私营工业城1318亩，洪塘、庄桥的镇级工业区，低效资源约占街道工业的三分之二。二是村级物业，据2016年调查统计，约有建筑面积91万平方，其中有土地证的占33%，有房产土地证的占19%，几乎全部为低效产出。三是投创中心的低产地块，D类（倒逼转型类）小计954亩，约占工业区的六分之一。

　　此外，根据有关工委的调研，截止今年3月份，我区共有供而未用土地28宗、926.7亩；其中工业5宗、241.5亩。

　　3、推进工业低效资源再利用主要工作和成效

　　2011年开始，我区相继了实施工业地产地改造倍增工程，出台了盘活低效闲置工业用地实施方案和增容调绿政策，借力“最多跑一次”改革，全力推动低效闲置资源改造。目前全区已累计盘活低效闲置工业用地约3200亩，批准增容调绿项目32个，新增工业空间54万平方米（其中竣工2.13万平方米、在建19.9万平方米）。通过努力，我区工业产出得到进一步提升，规上工业亩产从2010年的8万元提升到2017年的19万元。最近，土地节约集约利用工作还获得了国务院的表彰。

　　4、典型做法

　　在推进低效资源再利用工作中，出现了一些好的典型和做法。工业区建立了经济地理信息管理系统，全面掌握了园区企业情况，采取A、B、C、D分类指导、分片包干办法推进低产地改造；如天荣薄板地块，通过股权转让形式引进了万科产业园，将建设两幢大楼。慈城采取分类色块管理办法，对私营工业城进行改造，2017年共改造4家企业133亩土地，如盈网通信地块通过司法拍卖形式引进康华热缩；通过产业链招商形式，引进了三星奥克斯供应链企业广东高登租赁闲置厂房。一些企业也积极转型，如杰佳不锈钢，通过引进技术团体开展股权合作、自我研发等形式，转型新型环保建筑材料、新材料、轨道装备等方向，市场前景广阔。

　　二、工业低效资源再利用工作中存在的问题和原因

　　1、存在的主要问题

　　一是区块发展不平衡，呈现东高西低的特征。产出小、产业结构层次低的区块，低产地改造的任务还比较艰巨。如洪塘、庄桥区块规上工业亩产均低于全区的平均水平。最低是慈城私营工业城地块1318亩工业用地，180余家企业，2017年税收约5000万，产出较低。而工业区、甬江的企业，明显高于全区平均水平。

　　二是对低、小、散的区块，有效的处置的办法还不多。投资创业园区部分地块和私营工业城地块，由于用地性质已调整为商住，增加了改造的难度，急需顶层设计和调整。在工业土地二次转让方面，缺乏对股权变更、项目准入的有效管控措施。

　　三是部分低产地企业缺乏改造动力。有的是有想法、没办法，表现为缺资金、缺项目；有的是不差钱，但没想法，坐等升值，给二次开发工作增加了难度。

　　四是村级经济缺乏可持续性。村级物业大多没有合法手续，在消防、环保等方面都存在问题，一旦拆掉可能就无法复建。由于租金占村集体收入的绝大部分，不少占比达到90%以上，将直接影响村集体收入；同时，村级物业改造不仅投入大，而且回收成本时间长，根据初步估算，有的村需要近亿元的投入，需7-8年才能回收，村集体难以支撑物业改造支出，需要政策支持。

　　2、形成低效的主要原因

　　一是历史原因。从我区现有低效企业看，主要有三类，一类是乡镇企业转制而来，这类企业在我区发展上发挥了较大作用，但经过多年的发展，由于技术、管理等方面的原因，目前有一部分为低效企业；第二类是本世纪初以来，通过招商引资引进的企业，大多为传统行业，其中的部分成长为具有较强市场竞争力的企业。但由于当时采取的是饥饿式招商、来者不拒，产业准入以市场化选择为主，招商质量总体不高，相当一部分企业竞争力不强；第三类是村级经济。本世纪初，村级经济在我区快速发展，建设了大量村级物业，并引进了一大批配套型企业，形成了村级工业集聚区，但存在产业低端、规模小等现象。

　　二是缺乏系统性规划。我区产业集聚、产业规划、村级经济发展等主要以宏观管理为主，表现为重引进、轻监管，重出让、轻管理，缺乏对项目不达标后的处置措施。工业集聚区点多面广、小而散，集聚度不高、关联性不强，产业发展缺乏特色，存在同质化竞争现象；各街道、镇的人力、物力、财力分散。这些都客观上助推了低效闲置的发生。

　　三是业主发展都市工业的积极性不高。一些业主受周边拆迁影响，无心经营，只关心土地增值，对发展实体经济的积极性不高、动力不足。对村干部的考核主要是环境整治，导致村干部只关注租金，不关心企业的产出，对发展集体经济缺乏动力。

　　四是退出机制不够有力。缺乏低效闲置资源的退出机制，按照土地法和我区盘活低效闲置工业用地实施方案，要加强涉地合同管理，大幅度提高土地闲置成本，直至无偿收回土地。但据了解，全国尚无收回土地先例。土地出让后，规划执行缺乏刚性，出让合同多有变更。在低效闲置土地的处置过程中，缺乏国有公司的介入。

　　三、有关工作建议

　　低效闲置资源再利用，是一项难度大、任务重的工作。一方面，要坚持市场化的改造原则，强化正向激励扶持，通过政策、税收、增容减绿等手段来引导、促进；另一方面，要坚持反向倒逼，通过严格执法等手段促使低效企业的平稳有序退出。

　　1、强化规划引领，实施区域统筹

　　一是进一步明确我区产业发展目录。根据区域特点，在深入调查的基础上，形成我区产业发展目录；针对各重点工业区块，要明确长期坚持发展的产业、行业，引领我区产业发展。二是明确各工业区块的规划功能定位。规划功能定位一旦明确，要坚持中长期不变，提高规划刚性，降低业主和市场对土地增值的预期，引导市场回归实业。建议尽快明确私营工业城、投资创业园区已调整的部分地块的规划功能定位。三是明确改造重点。建议将低产地集中的街道、镇工业小区、私营工业城、村级留用地、较大的闲置区块以及工业区的D类企业作为改造重点，并针对各工业区块特点，分别制订五年改造提升目标计划，逐年考核、逐年提升。

　　2、强化招商引资，提高项目质量

　　招商引资项目质量的高低直接决定产出。一是树立产业集群发展理念。产业集群的形成需要长期的努力。在招商引资中，要树立集群发展理念，重点招引我区传统优势产业，如装备制造、汽车零部件等；积极发展生物医药、新材料、新能源、机器人、智能非标装备产业等新经济业态。二是强化涉地合同管理。对符合产业准入条件的引进项目，建议签订对赌协议，明确投资强度、税收承诺、环评等要求，税收不应低于原项目水平。相关部门要落实责任，加强涉地合同全生命周期管理，严格执行合同要求，采取征收土地闲置费、协商有偿收回、直至无偿收回等办法进行处置。三是建立全区经济地理信息管理系统。开展经济普查，在此基础上，开发建设全区经济地理信息管理系统，将工业用地、村级物业、楼宇等经济信息、闲置信息、交易信息以及招商信息等全面纳入，实现实时监控，在区级层面共享招商项目、招商载体，实现全区一盘棋。

　　3、打好组合拳，推动低效闲置资源改造提升

　　一是持续开展综合执法。建议进一步加强执法力度，综合运用市场监管、税收、环保、国土、消防、交警等部门的行政、执法等反向倒逼手段，持续开展低效资源整治工作。对低效资源依法采取差别化政策，增加业主持有成本，如土地使用税、水电气价格等等。二是加强存量工业用地管理。参考松江、苏州工业园区、顺德等地做法，制订存量工业用地管理办法，对二级市场土地用途、企业股权变更、土地权属变更、房屋出租等实施联合监管，确保项目符合土地规划、产业导向、环境保护、安全生产、用地及建设等要求，杜绝市场无序交易、炒作行为的发生，引导土地转入优质项目。三是分类改造村级物业。按照江北区村庄布点规划实施分类改造。属于长期保留村的，以改造提升为主，根据产业规划，实行成批改造。可以参考联东上海金领谷项目模式，采取街道牵头、村村联合、集中财力的开发模式，加快推动村级物业的改造，以小工业向适合产业发展的项目调整，如农旅、物流、商务等产业。属于中期保留的村，以整治为主，重点是淘汰落后产能。属于近期拆迁的村，以环境整治为主要目标。同时，建议出台转型升级的专项扶持政策，提高村集体的积极性。

　　4、创新改造方式，发挥示范引领作用

　　一是探索引进专业工业地产开发商。引进龙头企业、专业工业地产开发商，参与工业用地、村级物业的二次开发。调研发现，上海、苏州等城市引进的联东U谷开发二手工业用地，以其专业的水准，在招商、融资、运营、管理等方面具有比较优势。建议对平台公司招引的项目，实行税收分享，以提高引进高产出项目的积极性。试点工业楼宇以整栋、整单元等分割出售政策，降低工业地产开发商成本。二是探索国资收储低效闲置工业用地。借鉴先进经验做法，研究探索对低效闲置工业用地的收储、处置的做法、政策，提高二次招商的成功率。一方面，建议结合国有平台公司转型工作，推动区土地储备中心、江北投资创业有限公司等国有公司参与工业用地的收储、开发，达到资产的保值增值。针对存在不确定性的大项目可以采用先租后让、租让结合等方式供地，增强对项目质量的掌控能力；另一方面，鉴于目前土地指标价格已经接近75万，建议适当提高二手土地收储价格，加快低效闲置土地的流转。目前苏州工业园区的收储价为150万/亩、松江开发区的回购价格为180-200万/亩。三是探索划定工业控制线。虽然我区对发展工业非常重视，但由于规划调整、房地产业的快速发展，我区工业空间被持续压缩，工业用地空间严重不足，可供土地非常紧缺，一些优质项目难以落地。为此建议学习深圳宝安经验，划定我区工业控制线，保护工业发展空间。

　　5、完善政策引导，促进各方利益共享

　　推进低效资源再利用工作难度较大，成功的经验不多，需要发挥政策引导作用，充分调动参与各方的积极性。一是考核引领。要明确各相关职能部门在项目合同管理中的职责，并纳入相应考核管理。对街道、镇、工业区，要在制订工业区块五年改造提升目标计划的基础上，按年分解落实，明确提升的各阶段目标；同时要进一步完善工作机制，确保基层经济线干部集中精力发展经济。完善行政村综合考核制度，引导村干部在做好有关工作的同时，进一步强化发展集体经济的意识。二是政策引导。完善二手土地交易政策，对符合产业准入条件的项目予以支持，降低土地交易成本。进一步提高行政审批效率，增强企业增容调绿的积极性。三是建立参与各方利益共享机制。对改造区块（项目）达到产出目标的，要建立政府、街道、村以及专业运营商的利益共享机制。如松江在二次开发工作中对清退低效项目和引进优质项目的街道分别予以每亩10万和5万元的奖励；引进企业的税收与运营商分享。

　　总之，推进低效资源再利用是实现高质量发展的必由之路，也是一项长期的工作，需各部门密切配合、打好组合拳，坚持不懈、持续进行，才能收到良好的效果。

表1：工业区块分布情况

区域	块数	工业小区
甬江	2	压赛、梦神区块
庄桥	3	东邵、葛家、上邵
洪塘	3	下沈、镇工业区、洪塘西路一带
慈城	2	私营工业城、老区
区级	2	投创中心、高科技园区
小计	12

表2：主要闲置厂房

街道	闲置厂房名称	面积平方米	备注
洪塘	和新纺织	20000
庄桥	宁慈公路、康庄路沿线、村级物业	41800	13家企业
甬江	祥泰集大工贸、嘉隆工业一期、丰源工贸二期	100000

表3：主要闲置地块：

街道	地块名称	面积亩	时间	备注
洪塘	华鸿时装	20	10年	用地性质从工业调整为商住
	舟山电业局	20	10年	国土储备
	千岛日用品	51	14年	建1/3，9000平方
庄桥	宁波金田铜制品	31.4
	三江潮	148	部队和村所有
慈城	卓城壁纸	13.7	2018年7家改造提升
	吉祥煜服饰	18.1
	奥普斯机械	11.8
	天汇能源	89
	海昌机械	21
	羽丰印务	9.4
	意居木业	4.5
甬江	LUX照明	20
	景宏服饰	45
	嘉隆工业	40
合计	542