关于江北区老旧小区物业管理工作情况的调研报告

区人大常委会城建环保工委

主任、副主任、委员：

　　老旧小区物业管理是住宅小区物业管理中的短板。加强老旧小区物业管理工作监督，是贯彻“以人民为中心”发展思想的重要举措，也是推动宜居宜业现代化滨水品质城区建设的有力抓手。今年8月以来，根据区人大常委会2019年工作安排，城建环保工委在区人大常委会分管副主任的带领下，对我区老旧小区物业管理工作进行了专题调研，以“盯住法”为重点，在专题审议工作的同时，对政府贯彻实施《宁波市住宅小区物业管理条例》开展了执法检查。期间，听取了区住建局关于我区老旧小区物业管理工作情况汇报；组织了专业组代表实地视察20余个老旧小区物业管理情况，召开了由行业主管部门、物业服务企业和街道、社区居委会、业委会、业主等多方代表参加的座谈会；开展了常委会分组视察，并对老旧小区物业服务企业经营收支情况和街道（镇）机构设置、履职情况开展问卷调查。现将调查情况报告如下：

　　一、基本情况

　　目前我区实施物业管理的老旧小区有27个，多集中于4个城区街道，涉农街道仅洪塘街道有1个（图1），成立业委会的有21个，管理面积超过140万平方米，管理户数16870户，涉及物业企业19家。除孔浦华业、绿梅、中马港房三个小区不收物业费外，其余24个小区物业费普遍较低，多层大多数在市指导价0.6元/平方米/月以下，最低收费在0.2元/平方米/月以下（表1）。

　　无物业管理老旧小区（住宅）126个（图2），管理面积达55.6万平方米, 涉及户数有9700多户，占全区老旧小区约30%，由政府提供以保洁为主的基本物业服务，其中城区街道涉及面积约33.2万平方米，涉农街道涉及面积约3.7万平方米，慈城镇涉及面积约18.7万平方米（图3）。零星、不成片老旧住宅面积占无物业小区的63%（图4）。甬江街道无老旧小区。

　　近几年来，区政府以及有关部门切实把老旧小区物业管理工作，作为群众身边的“关键小事”来抓，加强组织领导，注重制度设计，强化行业监管和业务指导，有力推动了物业管理水平和服务质量的提升。具体体现在以下三个方面：

　　（一）工作制度和体系基本建立。区政府制订出台了有关《关于推行老小区基本物业服务的实施意见》（北区政办发〔2008〕50号）《进一步做好江北区旧住宅小区和低收入困难家庭物业服务费补贴有关规定》（北区政办﹝2014﹞19号）《关于进一步加强物业管理工作的若干意见》（北区政办发〔2015〕94号）等一系列政策文件，理顺了工作体制，明确了目标任务，强化了保障措施。目前对于老旧小区物业，市级补助标准为0.05元/平方米/月，区级补助标准为6元/月/户，相当于市、区共补助0.15元/平方米/月，同时对最低收入家庭物业费给予全额补助。区物业办力量逐步增强，现有工作人员6名，负责监管、指导全区物业管理活动；涉农街道（镇）设立物业办（站），城区街道均配备1-2名专（兼）职人员负责辖区内物业管理工作，初步建立区物业办-街道-社区三级物业管理工作体系。

　　（二）物业行业监管和指导得到加强。强化物业管理考核，以老旧小区环境整治专项行动（2018年9月-2019年12月）为抓手，引入第三方对小区环境进行考评，并在《新江北》进行公示，将其作为物业管理绩效的重要依据。实施物业服务企业信用管理，建立小区物业及其项目经理信用档案，2019年出台《江北区物业服务项目经理考核暂行办法》，通过奖惩结合，提高物业企业的积极性和管理水平。积极开展老旧小区环境整治和改造后的物业费提价工作，目前实现“零”的突破，中马街道新马小区已从原先的0.35元/平方米/月成功提价到0.6元/平方米/月。加大党建对社区居委会和业委会的指导力度，制定出台《关于进一步加强党建引领推进业主委员会和物业服务企业建设的意见》（北区委办〔2018〕87号）《关于全面推广党建引领社区治理“八联工作法”的实施意见》（北区委办〔2019〕6号）等文件，在全市率先推行党建引领社区治理。同时，多部门联合开展执法进小区活动，着力破解小区物业管理突出问题。

　　（三）老旧小区改造和改善稳步推进。2018年以来，根据全市统一部署，我区实施了新一轮老旧住宅小区改造工作（2018-2025年），2018年对贝家边、砖桥巷和茗雅苑等3个小区进行试点改造提升，各项基础设施得到维修和改善，效果较好，得到部、省、市有关领导的高度肯定。2019年按计划投入3000余万，对正大花园、柏树桥等6个小区进行改造，在提高小区环境质量的同时，也为提升小区物业管理水平奠定了良好基础。

　　二、存在的主要困难与问题

　　（一）行业监管到位难。对物业管理重要性认识不够，对小区物业管理存在的问题，特别是老旧小区环境“脏乱差”问题，认为主要责任在物业服务企业，区物业办对物业服务企业难以形成有效监管。管理体制有待进一步健全，区物业办仅为区住建局下属副科级单位，统筹能力较差，虽近两年工作人员从4名增加到6名，却直接管理着50余家物业服务企业，160余个物业项目，监管力量仍显薄弱。《宁波市住宅小区物业管理条例》实施意见以及《关于进一步加强物业管理工作的若干意见》（北区政办发〔2015〕94号）都要求各街道（镇）要成立物业管理服务站并由专人负责，但目前我区仅有慈城镇和甬江街道独立成立物业办，庄桥和洪塘两个涉农街道挂牌成立物业办，人员多为兼职，城区四个街道均未成立物业办或物管站，仅由城建办代履行物业监管职责。社区居委会人少事多，很难有较多精力放在物业服务监管和协调工作上，造成对物业服务企业、业委会相关指导和监督不够。

　　（二）物业费收缴难。老旧小区房龄老，基础设施老化，维修问题较多却得不到物业服务企业有效解决；部分居民“花钱买服务”意识淡薄，但对物业服务又有较高的要求；物业服务企业服务管理水平较低，小区内停车乱、楼道杂物乱堆、小广告乱张贴、侵占公共空间等问题普遍…这些原因导致老旧小区居民对物业服务企业的满意度较低，物业费收缴率始终不高。据统计，我区24个收物业费的老旧小区中收缴率低于70%的有6个，分别为日湖家园一期、育才家园、翠东小区、江北教师公寓、红梅小区、白杨小区，其中锦育小区收缴率最低，仅为40%。由于二手房交易取消了强制结清物业费，物业服务企业缺乏对业主不缴费的制约手段，属地街道、社区又对物业费收缴缺乏有效的指导。不少物业服务企业即通过减员减岗，减少巡逻、保洁次数等办法降低运行成本，从而陷入“服务差—收益少—服务更差—收益更少”的恶性循环。

　　（三）物业费提价难。老旧小区物业收费标准低，如红梅小区0.3元/平方米/月，太阳村0.3元/平方米/月，双东坊小区72—96元/户/年，育才家园多层0.3元/平方米/月，且多年未提价。随着物价、人工成本的上涨，目前仅靠市区政府补贴，不少老旧小区难以维持正常运营。除个别小区外，大部分老旧小区未系统地进行改造，缺乏提价基础。物业服务企业服务积极性不够，没有树立先提高服务质量后提价的服务观念，导致住户和物业服务企业双方关于提价问题陷入了“先有鸡还是先有蛋”的悖论中，相持不下，亟需政府想方设法打破僵局。

　　（四）业委会作用发挥难。一是业委会成立难。老旧小区以老年人和外来人口居住为主，凝聚力不强，愿意花精力和时间投身小区公共服务的人员较少，难以组成强有力的业委会班子。有物业的27个老旧小区仅成立21个业委会，不少业委会解散后就难以组建。无物业管理老旧小区不收物业费和停车费，几乎没有可管理的公共资金，成立业委会的积极性不高。二是业委会履职难。街道（镇）对老旧小区业委会成立和运作不够重视，业务指导和培训不够。业委会运作机制不畅，对物业服务企业监督制约流于形式。部分业委会成员专业素质和经验不足，业委会运作不规范，甚至处于瘫痪状态，运行良好的业委会较少。三是业委会主管部门和法律主体地位不明确。账户设立，民政登记等都存在操作困难。在遇到问题纠纷时，没有政府部门能够进行有效指导和监管。对业委会的保障和关心较少，业委会成员仅凭一腔热血，无薪酬补助，一旦个别居民的异议难以协调，业委会成员多秉持“多一事不如少一事”态度，辞职率较高。

　　（五）无物业小区环境提升难。各街道仅向无物业老旧小区居民收取每年几十元的卫生保洁费，部分涉农街道（镇）甚至不收费。在没有市、区两级财政支持的情况下，街道（镇）本身投入有限，仅能兜住基本物业管理的底线，做好基础保洁服务。许多城区无物业老旧小区共同缔造难度大，难以符合老旧小区改造补助政策要求，庄桥街道和慈城镇老旧小区均未列入新一轮老旧住宅小区改造范围。由于没有系统进行改造以及日常管养不到位，这些小区本就老化的基础配套设施破损严重，乱拉电线、盗窃等安全隐患较多，一遇台风、暴雨天气内涝、房屋漏水频发，居住环境始终得不到改善。

　　三、相关建议

　　（一）理顺体制机制，增强管理力量，提升管理水平

　　在目前的社会发展阶段，住宅小区的物业管理工作已不是简单的业主与物业服务企业的市场问题，而是关系宜居宜业民生福祉的基层社会治理问题。为破解这个难题，建议把物业管理纳入社会综合治理的重要内容，提高领导层级，推动形成“党建引领、政府保障、基层主导、业主主体、市场运作”五位一体和良性互动的住宅小区物业综合管理格局。党委、政府加强区级统筹领导、协调力量，建议区政府成立专门领导协调机构，建立健全“属地综合管理、市场规范有序、业主和谐自管”的住宅小区物业综合管理体系和运行有效的管理机制，加大管理力量的配备。建议将区物业办提升为区住建局下属科室或区政府下属部门，增强其综合协调和行业指导能力。各街道（镇）设立物业管理服务站，指定专人从事辖区内物业管理工作，提升属地管理能力。有条件的可将部分社会管理职能与物业管理职能整合，独立履行物业综合管理职责。社区层面明确物业管理是社区重要职能，对社区管理考核中捆绑物业管理内容，落实网格员对责任小区的物业管理职责，构建区—区物业办—街道—社区四级管理体系。

　　（二）加强老旧小区分类指导，建立有效激励惩戒机制

　　老旧小区普遍收费低，收缴率不高，应根据小区的基础条件分类指导，探索建立“保障型”、“整洁型”、“宜居型”老旧小区物业综合服务标准，包括物业管理工作、保安服务、保洁服务、保绿服务、保修服务等方面，制定可量化的激励评分标准。由区物业主管部门、属地街道（镇）、社区居委会、业委会等组成考评小组进行综合考核，考核结果作为发放考核激励费用、通报表扬、惩戒的依据。完善有物业小区“专业化管理”、“自主管理+准物业管理”、零星片区“托底管理”三种管理方式，以效果为导向，引导老旧小区达到三类物业综合服务标准。区、街道（镇）要统筹人力、物力资源，加大财政对老旧小区物业综合管理支持力度，集中力量破解老旧小区物业管理难题。

　　（三）加强规范指导，引导业委会在物业综合管理中发挥积极作用

　　目前的法律制度设计中，业委会是小区自治管理的重要力量，也是与物业管理联系最紧密的一方。街道（镇）负责指导监督业主大会、业委会的组建和日常工作，社区协助落实，区物业办负责具体业务指导。要配强业委会领导班子，确保成熟一个成立一个，对于没有成立业委会的小区，社区居委会要主动代履行业委会的管理职责。应进一步明确行业主管部门，加强物业行业规范化建设。区物业办要建立规范化的业委会成员培训制度，提高对矛盾纠纷协调处理能力。加强党的领导作用，落实在职党员社区报到制度，在小区中建立临时党支部（党小组），挂靠在社区党委（党总支）之下，像打造基层村组织一样打造业委会。强化业委会运行保障机制，业委会主任可兼职社区党组织成员，探索解决业委会成员报酬和工作经费问题。建立业委会运行情况综合评估标准，综合评价应包括社区党组织对业委会的指导监督力度、业委会议事规则的落实、业委会的财务公开和审计管理、小区综合环境、小区物业费收缴率等维度。

　　（四）加强政策引导，促进老旧小区物业服务企业可持续发展

　　区物业办应指导和监督老旧小区物业服务企业按分类标准落实服务要求。推动物业服务企业党的组织和工作全覆盖，积极参与社区党组织领导下的多方联动机制。区、街道（镇）应逐步提高老旧小区物业服务奖励资金，根据考核评定情况，建立“以奖代补”机制。借助近年来全区老旧小区改造、环境整治、海绵改造、污水零直排等民生项目推进的契机，社区居委会、业委会、物业三方合力破解物业费收缴率不高问题，同时积极推动宁波老旧小区最低物业服务收费标准提高政策的落实。创造条件增强老旧小区自我造血能力，做大经营性收入，补贴物业服务经费的不足，促进物业服务企业良性发展。加强对物业服务企业的监督管理，完善考核标准及信用评价标准，向社会公布考核评价情况并运用到行业管理的多方面。

　　（五）加快实施改造，改善老旧小区硬件设施和居住环境

　　要抓住我市新一轮老旧小区改造的契机，积极争取涉农街道（镇）老旧小区列入市级改造范围。改造前应总体规划，连线、成块、成片地进行改造，减少零星、不成片老旧住宅数量。老旧小区改造坚持尽力而为，量力而行，要重“面子”更要重“里子”，用足市级奖补政策，补齐基础设施建设短板，有条件的配备“智慧化”设施，减少今后管理成本。通过梳理再布局各类公共设施用房、利用背街小巷资源，合理挖掘小区停车空间，不断改善老旧小区居住环境。注重事后管理，坚持问需于民、问计于民、问效于民，减少政府要求与老百姓需求之间的矛盾。

　　（六）注重宣传引导，重塑居民正确的物业消费观念

　　加强对老旧小区改造重要性和必要性的宣传，积极鼓励居民参与老旧小区改造的规划、建设和事后管理，充分听取居民意见建议。引导居民树立“花一分钱买一分服务”和共同缔造观念，自觉履行合同约定和管理规约。明确缴纳物业费的法律义务，探索物业费欠费记账计息和缴纳情况纳入个人征信体系等做法，推动居民遵守契约精神，建立良好信用。

　　四、《宁波市住宅小区物业管理条例》贯彻执行过程中存在的主要问题及建议

　　《宁波市住宅小区物业管理条例》于1997年11月颁布施行，之后分别于2001年9月和2009年6月进行了两次修订。但近年来，随着城市精细化管理要求和居民生活品质需求的提高，物业管理出现了不少亟待解决的新情况、新问题。调研组在执法检查中发现，《条例》贯彻执行过程存在以下四方面问题：

　　一是街道指导、监管职能履行不到位。《条例》第四条规定：“街道办事处（乡镇人民政府）负责协调物业管理与社区建设的关系，指导业主成立业主大会，协助辖区物业主管部门调处业主与物业服务企业的纠纷和对物业管理进行指导、监督。”但目前我区街道（镇）未完全设立物业管理机构，尤其是城区四街道，仅由城建办代履行物业监管职责，从事物业管理人员少且多为兼职，平时疲于应付上级各类行政性指标任务，尤其是无物业管理小区物管压力大，对行业的指导监督作用未充分发挥。

　　二是小区内诸多违法违规行为未能第一时间处理。《条例》第三十七条规定了物业管理区域内禁止的十一种行为，同时规定了物业服务企业有劝阻、制止、及时告知行政部门的职责。但目前老旧小区违章搭建、破坏绿化、乱张贴等现象严重，究其原因：一是物业服务企业未能很好履行职责，对违法行为发现了不及时劝阻、制止，后期增加了执法难度和成本；二是行政部门统筹职责界定还不明确，未能形成齐抓共管的合力，涉及到权限交叉事项时问题较多，普遍存在小区问题都是物业服务企业问题的错误观念。

　　三是对物业费逾期交纳的执行力不强。《条例》第三十二条第二款、第三款规定“业主未依照物业服务合同约定交纳物业服务费的，物业服务企业有权催交，要求其限期交纳；业主委员会应当协助物业服务企业进行催交。业主逾期不交纳物业服务费的，物业服务企业可以依法向人民法院起诉。业主违反物业服务合同约定，经书面催交，无正当理由逾期不交纳物业服务费的，业主委员会可以采用在本物业管理区域进行公示等方式协助物业服务企业进行催交。”现实执行过程中，街道、社区居委会对业委会指导不够，导致业委会未履行好协助催交的职责，物业费催缴不力。部分物业服务企业由于本身服务不到位有瑕疵，物业费诉讼处理程序周期又较长，不愿意向法院诉讼走司法程序，助长了违约的不良风气。

　　四是物业专项维修资金缺口补缴难。《条例》第四十七条规定：“住宅小区应当设立物业专项维修资金，用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修、更新和改造。”而我市物业专项维修资金制度建立于2011年，因此我区大量建于1998年到2011年之间的住宅小区，存在维修资金缺失的“空档期”（仅有部分房改房交存了维修资金）。目前这些小区设施设备老化、亟待维修保养，但业主补缴积极性不高，社区居委会、业委会动员工作开展不顺利，影响小区日常管理和居民生命财产安全。另外由于维修资金使用手续复杂，现行制度规定操作性不够强，导致应急维修机制在实践中未能发挥其真正功效。

　　相关建议：

　　一是尽快建立健全街道（镇）物业管理办事机构，将物业管理纳入社会基层综合治理范畴，明确赋予街道办事处（镇政府）对物业综合管理的属地管理职责。明确行业主管部门职责，充实部门力量，建立健全“属地综合管理、市场规范有序、业主和谐自管”的住宅小区物业综合管理体系。

　　二是完善“执法进小区”权力事项清单，明确市区两级清单中相冲突款项的部门职责，对装修侵占公共空间、破墙开店等边界不清，责任不明的问题进行再梳理。

　　三是加大对物业专项维修资金补缴补助政策的宣传力度，向上呼吁研究恢复二手房交易过户须结清物业费并附带补缴物业专项维修资金的可行性，同时研究其他方式筹措资金。进一步规范物业专项维修资金管理和使用，强化物业专项维修资金安全存储、保值增值，优化应急使用程序，确保物业专项维修资金发挥其应有的作用。

　　四是建议市人大常委会将《宁波市住宅小区物业管理条例》修订列入市人大立法工作计划，加快立法进程，尽快在业委会法律地位、管理力量、物业费收缴等难点问题上予以明确。