关于区检察院公益诉讼检察工作情况的督查报告

区人大常委会类案监督工作组

主任、副主任、各位委员：

　　根据区人大常委会2020年工作安排，经主任会议研究，区人大常委会组成了公益诉讼案件类案监督工作组，由谢德维副主任任工作组组长，区人大常委会监察司法工委牵头负责落实具体工作。自今年3月份以来，工作组通过走访调查、组织座谈、代表视察、代表进机关活动等方式，对我区公益诉讼检察工作情况进行了深入调研。期间，工作组还依托区人大常委会规范性文件备案审查（立法调研）法律咨询站，组织了第三方专业人员，成立案卷评查工作小组，对区检察院2017年以来的公益诉讼案件开展了案卷抽样评查。现将有关情况报告如下：

　　一、基本情况

　　2017年7月，我区公益诉讼工作自启动以来，区检察院共立案办理各类公益诉讼案件31件，发出诉前检察建议书29份，提起公益诉讼2件，其中行政公益诉讼案件29件，刑事附带民事公益诉讼案件2件，实现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四大领域全覆盖，此外还有2起案件涉及“等”外领域。从案卷评查可以看出，区检察院的公益诉讼案件办理态度认真，工作细致专业，发出的检察建议书总体上行书规范、查明的事实总结归纳清楚、引用法律准确、建议内容合法；案件立案审批、法律文书出具前内部审核把关严谨、办案程序检察规范；出具建议书后都能及时送达到相关行政单位，程序合法；各相关行政执法单位也能按法律程序和时效积极落实检察建议，较好地维护了国家利益和社会公共利益，我区公益诉讼工作取得了阶段性成效。主要体现在以下几个方面：

　　（一）主动作为，提前谋划。区检察院将公益诉讼检察作为司法体制改革后新的工作重点，做到主动作为、提前谋划，在第一时间将工作方案、部署、建议向区委、区人大常委会作了汇报，得到了区委、区人大常委会的高度重视和大力支持。对此，区人大常委会制定并出台了《关于加强检察机关提起公益诉讼公工作的意见》，为此项工作开好头、起好步作出了积极努力。

　　（二）服务大局、立足办案。2017年7月1日，修订后的民事诉讼法、行政诉讼法正式实施，公益诉讼检察工作全面推开。在近三年的时间里，区检察院坚持服务大局、立足办案，通过强化案件线索排查和落实诉前程序，对生态环境和资源保护等“四大”领域开展专项监督，督促相关单位和个人依法履行职责，强化了国家利益和社会公共利益的保护。同时，还积极稳妥地拓展公益诉讼检察“等”外领域，切实回应社会热点和群众期待，充分发挥公益保护的职能作用。区检察院办理的一起“景区仅以身高作为购票标准侵犯未成年人合法权益监督案”，被浙江省检察院评为“全省检察机关未成年人司法保护精品案例”，被最高检评为十大“检察机关推动加强和创新未成年人保护社会治理典型案（事）例”。

　　（三）创新理念，健全机制。公益诉讼检察作为一项全新职能，区检察院从零起步，摸着石头过河，深刻领悟习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，以理念变革引领公益诉讼工作开拓创新。区检察院与区监察委、区司法局共同建立了“三位一体”行政执法监督协助机制，进一步加强了监督机制；与环保、国土、市场监管等行政单位建立线索移送和调查协作机制，进一步加强了外部协作机制；通过成立“12309”公益损害与诉讼违法举报中心、使用“甬检掌上公益”APP、依托媒体公益诉讼联络站等方式，进一步完善案源线索获取机制；与余姚、萧山、上虞等地共同建立了“保护浙东运河公益诉讼协作机制”，进一步加强了跨区域联动机制。这些工作机制的建立，为公益诉讼检察工作具体实施所需的良好执法环境奠定了基础。

　　二、存在问题

　　公益诉讼检察工作全面施行以来，整体发展态势良好，但仍处在起步阶段。从案卷评查中，反映出区检察院在办理公益诉讼案件中存在案件类型过于单一，缺乏深度和广度；与行政机关衔接协调力度不够；部分案卷存在法律文书制作不规范等问题（具体评查报告附后）。在公益诉讼检察工作中也反映出一些问题：

　　（一）对公益诉讼认识有待提高。一是对公益诉讼制度认识还不到位。在调查中发现，部分单位和个人对检察机关提起公益诉讼的职能、性质认识存在偏差，有的行政部门对检察机关的公益诉讼检察感到有压力，个别行政执法单位在检察机关介入沟通协商时，存在抵触情绪，或以管辖权为由推卸执法主体责任；二是考核制度设计存在缺陷。在调研中了解到，个别市级行政部门在市对区考核时，将所对应的区级行政部门涉及公益诉讼事项，作为扣分项处理，一定程度上加剧了行政部门对公益诉讼的抵触情绪；三是社会认知度不高。尽管检察机关作了大量工作，但执法主体责任单位和社会公众对公益诉讼内涵、外延及其工作重要性仍认识不足，对损害公益的行为和造成的严重后果还没有引起广大群众高度重视。

　　（二）公益诉讼配套司法制度尚不完善。公益诉讼检察工作还处于起步阶段，区检察院在办案过程中不时会遇到一些程序性、实体性的问题，但相关配套制度还没有跟上。有不少危害社会公益的案件，具有区域性、流动性，当前的司法制度设计和管辖体系不能完全适应实际工作的需要。

　　（三）公益诉讼工作机制有待健全。一是案件线索的发现和收集机制不畅。检察机关与政府部门的线索信息共享机制尚处于浅层次的合作上，各类协作平台的作用发挥还不够充分，渠道还有待拓宽深挖，仅靠检察机关自身尚不能解决线索案源少的突出问题；二是调查取证难度大。检察机关调查核实权保障措施缺乏，现场调查取证难度大，且公益损害鉴定、损害修复资金管理等方面也缺乏配套机制，对赔偿认定和裁判执行造成一定影响。三是部门协作配合机制还要进一步加强，公益诉讼全区一盘棋的工作格局尚未形成。

　　（四）公益诉讼队伍建设有待加强。当前承担公益诉讼工作的是区检察院第五检察部，同时还承担着其他检察工作，人员配置还无法完全适应公益诉讼所涉及的众多专业知识、行政事务、法律法规等新要求，在线索发现、调查取证、庭审应对等方面还需要不断提升，作出的检察建议精准性也有待进一步提高。

　　三、意见建议

　　公益诉讼检察工作，事关国家和社会公共利益的保护，事关中国特色社会主义司法制度的健全和完善，意义重大而深远。为贯彻落实省十三届人大常委会第二十一次会议新通过的《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》）精神，进一步支持和加强检察机关公益诉讼工作，结合我区实际，提出以下意见建议：

　　（一）充分认识公益保护职能作用。检察机关、审判机关和政府部门都应全面贯彻落实省人大常委会《决定》精神，充分认识到公益诉讼检察的本质是助力依法行政，共同维护人民根本利益，检察机关与政府部门只是分工不同，工作目标和追求效果是完全一致的，并非“零和博弈”。区检察院应坚持以人民为中心，牢牢把握“公益”这个核心，立足办案，充分运用诉前检察建议、提起诉讼、督促诉讼、支持起诉等方式，进一步依法加强公益诉讼工作；区政府及有关部门应当切实履行法定的职责,自觉接受公益诉讼检察监督，对检察机关作出的工作磋商函或检察建议，应主动对照内容全面自查、及时整改，避免出现以各种理由推托和迟延落实执法主体责任的情况。

　　（二）不断提升公益诉讼办案整体质效。准确把握“公益”的内涵和外延，在依法办理好“四大”领域公益诉讼案件的同时，根据省人大常委会《决定》要求，积极稳妥探索安全生产、个人信息保护、公共卫生安全等领域公益诉讼案件，不断扩大办案范围；加强对公益诉讼检察基础理论、司法规律及办案实务的研究和创新，注重民事公益诉讼案件的零突破，进一步优化案件结构，多领域“开花”，为全国公益诉讼制度完善，提供江北经验；进一步拓宽公益诉讼线索渠道，一方面可以主动出击，参与到生态、环保、食品安全等领域一线执法全过程，在执法过程中发现线索，另一方面与人大、监委、信访、司法、行政等单位建立信息共享机制，在代表建议、“代表夜聊”、“民生小事”督办、监察举报、信访受理、矛盾纠纷调处等工作过程中，寻找和发现公益诉讼案件线索；探索建立第三方专业辅助制度，拟聘请具备丰富专业理论知识和实践经验的科研单位研究人员、高校学者、行政机关工作人员以及企业技术人员等，弥补检察机关内部人员专业知识短板，破解鉴定费用高、周期长的难题，为公益诉讼提供有力技术支撑；下大力气打造检察机关内部专业团队，进一步优化一线办案力量，加强专业培训，通过检察官教检察官、与行政机关双向干部交流等举措，不断加强对行政机关的业务、事务和执法职责的了解，提高公益诉讼的实效性、精准性。

　　（三）协同推进配套制度机制建设。检察机关应当加强诉前与行政机关的沟通联系，充分运用磋商、公开听证、诉前检察建议等方式，支持和监督行政机关依法履职，自我纠错，确保国家利益和社会公共利益得到及时有效维护；与行政机关、监察机关、审判机关等单位建立工作联席会议制度，加强协作配合，畅通信息共享、线索移送、情况通报渠道，协调解决公益诉讼工作中遇到的难题。区有关行政机关，应配合检察机关做好线索移送、调查取证、行政机关负责人出庭应诉等工作,并在鉴定评估、政策解读等方面为司法机关提供专业支持。同时，进一步规范考核制度，科学地将行政机关落实检察建议、支持配合检察机关开展公益诉讼工作情况纳入相关考核，共同促进公益诉讼工作。

　　（四）进一步增强公益诉讼工作透明度。一方面进一步做好对检察机关开展公益诉讼的宣传工作，通过典型案例、以案说法等多种形式，积极宣传公益诉讼工作，增强社会组织、法人和公民维护国家利益和社会公共利益意识，提高人民群众对公益诉讼工作的知晓度，使人民群众了解、认同公益诉讼，营造出良好的社会氛围。另一方面认证落实请示报告制度，公益诉讼检察工作重大部署、重大问题及时向党委、人大请示报告，主动接受监督。区人大常委会可通过听取专项报告、专题调研、代表视察等方式，督促区检察院依法履职，不断改进和加强公益诉讼工作，监督行政单位依法办理区检察院提出的监督事项。

　　上述报告连同附件请一并审议。

　　附件：1.区检察院公益诉讼案件目录；

　　2.关于区检察院公益诉讼案件的案卷评查报告。

附件1

区检察院公益诉讼案件目录