关于我区以慈城古县城保护开发为龙头推进乡村全域旅游发展的情况报告

区文化广电旅游局

主任、副主任、委员：

　　江北区城乡兼备、山水相依，文化荟萃、生态优良，是宁波市都市休闲旅游的核心区块。2020年成功创建浙江省第二批全域旅游示范区。推进慈城古县城的保护开发和乡村全域旅游发展，是深入贯彻落实习近平总书记在浙江、宁波考察时的重要讲话精神，全面贯彻落实党的十九大精神和国家、省、市关于推进全域旅游建设系列决策部署，展示宁波“窗口”作用的工作举措，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念，加快推进“城乡一体化、全域景区化、农旅融合化”发展，助力乡村振兴的重要抓手。现将有关工作汇报如下：

　　一、基本情况

　　到目前为止，全区有市级乡村全域旅游示范区2个（慈城镇、洪塘街道）；2个市级城郊田园；4个国家4A级景区中有3个（慈城古县城、保国寺、绿野山居）坐落在乡村片区；A级景区村庄27个，其中3A级景区村庄8个；民宿集聚村2个（鞍山、毛岙），全区共有民宿27家，床位数534个，其中精品民宿12家，省金宿2家，市五叶、四叶级客栈各1家，民宿经济业态延伸涵盖农家乐、农民专业合作社、休闲农园等各类经营主体。有各类农家乐经营点45个，餐位数4212个，获得市级以上农业休闲旅游示范点、农家乐特色点、果蔬采摘基地等各类荣誉称号达50余家。慈城古县城累计完成投资60多亿资金，特别是去年以来保护开发和宣传推广力度进一步加大，古城风貌更加协调、休闲业态日益丰富、文化内涵加快挖掘，举办了系列有一定影响力的大活动，列入全省文旅金名片重点项目。达人村完成投资近1亿元，成功创建为国家3A级旅游景区；还有火车来斯、阿狸田野农场等一大批农旅综合体项目建成开业。据统计，2019年慈城古县城接待游客86.1万人次，实现旅游收入3438.5万元，分别同比增长19.0%和5.2%；全区乡村旅游接待游客178.56万人，实现营业收入1.1亿元，分别同比增长14.29%和40.35%。纳入统计的9家重点民宿营收增长均较好，实现营业额1368万元。主要工作如下：

　　（一）领导重视，增强发展合力

　　1.健全组织构架。调整建立区长任组长的慈城古县城保护开发管委会，建立区委副书记牵头的农旅融合领导小组及专项工作协调机制，调整涉农街道、慈城镇旅游工作分管领导。新组建了区旅游投资开发公司。相关涉旅部门紧密结合美丽乡村、五水共治、三改一拆等重大工程，在“三线五区”大力推进农田集中流转和村级物业集中整治，持续完善乡村基础设施建设，不断优化乡村旅游发展环境。

　　2.强化规划引领。编制《江北区全域旅游发展总体规划》，将乡村作为重中之重，专题编制《江北区农旅融合发展专项规划》。完善《慈城镇全域旅游发展总体规划》、民艺规划等。深化“三线五区”规划，结合历史文化名村保护规划和村庄规划，近几年相继编制“云湖四村”规划、姚江农业公园策划和毛力、毛岙、三勤、半浦、鞍山等重点旅游村村庄建设规划，努力破解旅游项目落地缺少上位规划的难题，谋划全域旅游发展“路径图”。

　　3.完善政策保障。编制江北区农村产业融合发展试点示范实施方案，将农旅融合纳入市级的改革试点，拟订深化改革推进农村产业融合示范区建设若干意见，积极探索农旅项目资金整合、建设用地盘活利用等方面的改革创新。出台休闲旅游业发展若干政策、文化时尚产业发展的若干意见、实施乡村振兴战略的若干政策等文件，出台省级A级景区村庄、旅游厕所建设专项扶持政策，在全市率先开展民宿联合审批试点，鼓励各街道（镇）出台扶持旅游业发展的政策措施。

　　（二）全面破题，加速古城建设

　　1.加快调整体制机制。根据郑书记去年视察慈城的指示精神，调整古县城保护开发体制机制，正式交由我区负责开发和运营管理，并完善调整了市政府协调小组、管委会、开投公司三级组织架构，古县城旅游运营和管理与港中旅达成正式合作。

　　2.打造古城景观风貌。在完成孔庙、古县衙、校士馆、清道观等8个重点历史文化景点建设基础上，建成开放了太阳殿太湖路、民权路等历史文化街区，招引落户了一批文创设计、住宿餐饮、非遗手作、展馆博览等文旅、度假、休闲业态。加速大东门城楼及周边附属景观形象提升、南门游客服务中心、九曲弄区域的综合整治、主游线景观提升工程二期、民权路北端环境整治功能提升等工程，慈城东、南门户形象显著提升，61省道沿线基础设施加快推进。

　　3.加快提升古城文化内涵。积极开展古县衙、孔庙、校士馆等三大核心景点的人文主题提升，举办系列演艺活动；建成开放药商博物馆、冯定纪念馆、慈城历史文化展览馆、年糕馆等博物馆群（纪念馆），进一步彰显古城的人文气息。古城核心区域初步实现游览电瓶车通行串联各景点，正在逐步完善古城游览线，结合古城文化，点缀布置系列景观小品，整体提升古城文化底蕴。

　　4.加大文化宣传推广力度。成功承办举办“古城复兴在浙出发”、十一届中华慈孝节、宁波帮大会等活动，“传承慈孝·喜庆重阳”活动成为市级公共文化活动品牌；持续开展“大过民俗年”、“年糕文化节”等地方特色民俗活动；借力借势冯骥才、白岩松、叶檀等名人名家开展各类活动，中央及地方媒体相继报导，为古城造势，不断打响“文化慈城”名片。

　　（三）农旅融合，推进区块开发

　　1.狠抓重点项目开发建设。积极探索“农旅融合＋区域开发”的发展模式，“三线五区”重点项目加快开发。达人村累计投入资金近亿元，完成游客中心、达人广场、景观水系、美食中心等设施建设，招引开发溜贝乐园、冰雪王国等特色游乐项目。投资1亿元的洪塘湾时尚文创街区，通过对老镇区集体物业和废弃厂房改造，以8000万元环境改造资金撬动了8亿元的社会资本。火车来斯和阿狸田野农场已于去年下半年开业。绿野山居景区一直在加大投资并与达人旅业签订合作协议，开发了玻璃水滑、天空之境等新景点。姚江农业公园投资1000万元完成一期慢行绿道建设，将现有农庄串点连线成面，引进开发了三勤红色研学基地项目。借力全市乡村振兴现场会，投资1.1亿元完成甬江北郊、洪塘湾和毛岙村三个主要现场点的改造提升。

　　2.开展农旅品牌创建提升。甬江北郊“城市田园、欢乐乡村”成功命名为全市唯一的首批国家农村产业融合发展示范园；保国寺被命名为全国中小学研学实践教育基地和省级生态旅游区；荪湖成功创建为省级旅游度假区，洪塘街道创建为省级旅游风情小镇，庄桥街道创建为省3A级景区镇；灵芝园和布莱登堡创建为省级果蔬采摘基地；慈城和洪塘命名为市乡村全域旅游示范区；甬江北郊和安山村成功入选市十大郊野公园。创建A级景区村庄27个，其中3A景区村庄8个。

　　3.加快民宿精品化发展。全区共有民宿27家，床位数534个，其中建成开业精品民宿12家。慈舍、家春秋获评省金宿级民宿，素心别院和老樟树分别创建为市五叶级、四叶级客栈；隐居突出音乐特色，是全市首个新乡村音乐基地；墅家主打古建特色和移动商务，构城·安屿主打手工和文创。

　　（四）加大投入，持续改善乡村环境

　　1.持续推进三美建设。以“美丽村庄、美丽城镇、美丽生态”为核心，加快农村村庄形态环境和生态改造。启动美丽乡村精品线路创建工作，推进村庄的洁化、美化。全面推进厕所革命三年行动计划，累计改新建各类厕所716座，新评A级旅游厕所48座，农村厕所改新建实现三年计划两年完成。重点推进路边、山边、水边、村边的农田综合整治和田园湿地景观化改造，建成甬江北郊、庄桥姚家、洪塘宝云庄、慈城姚江农业公园等一批特色化、景区化的农田景观。扎实做好五水共治、垃圾分类和污水零直排工作。

　　2.不断完善绿道串线。提升农村路况水平，挖掘乡村公路附加功能，高水平推进“四好农村路”建设，建成串联山水田园、连接城镇乡村的现代美丽交通（廊道）。按照“滨江、沿山、环湖”的总体布局，建成贯通绿道181公里并以此串点成线扩面，支撑江北全域旅游发展布局。云湖绿道、三江口绿道被评为市十大最美绿道。以姚江、慈江、江北大河等骨干河道为重点，建成兼顾“自然、休闲、文化”功能的美丽河道，利用河道边上的道路、水利设施用房因地制宜改造为绿道或驿站。

　　3.创新开展资源流转。创新性推进土地整村、房屋整组流转机制，结合村级物业整治、经济薄弱村发展等工作，鼓励村集体统一储备、规划、流转土地和贮备闲置房屋，目前全区土地规模流转率和规模经营率已分别达到82%和75%，为农旅融合开发提供良好的资源要素保障。如甬江街道和庄桥街道借力农田管理房整治和“农民上岸”等举措，创新性地整理出5000亩的连片土地和100余间民房用于达人村、巴蜀文化村项目开发；洪塘街道盘活利用旧宅、周陈、赵家等村村级物业及农田，招引开发火车来斯、阿狸田野农场等项目。

　　二、存在问题

　　1.要素制约。一是乡村建设用地空间有限。乡村旅游和农旅融合发展片区大部分涉及基本农田、粮食功能区和生态林，可用于农旅项目建设（餐饮、住宿、游乐）和停车场、厕所、游客中心等配套服务设施建设空间非常少。而且部分绕城高速以外区块又大多缺乏上位规划依据。受制于农村建房“双控”和村民居住相对比较集中等因素影响，我区基本找不到空心村，集聚度很高，重点村村民闲置可用宅基地不多，二是慈城历史文化名镇保护规划部分制约古县城开发建设。保规对部分区域的限制过于严苛、部分区域拆迁后绿地规划面积过大；古城容积率普遍低于1.0，对目前地块挂牌出让及产权办理等方面都产生了很大影响；古城保规图则中未完全体现消防要求，对微型消防车辆和人员疏散通道的报批建设有影响等等。三是生态环境保护与旅游项目开发建设的矛盾。英雄水库目前是一级备用水源，其周边的“云湖四村”要招引一定规模的农旅项目和民宿，在环评方面要求就会比较高；周边区域还涉及省级生态公益林。此外，去年大棚房整治，也实实在在关停了一批农旅项目，打击了各类资本参与农旅项目投资的积极性。

　　2.统筹薄弱。一是市场化运营不足。在农旅整体运营上，我区农旅项目或经营户大体还是单打独斗，产业植入的集聚度不够，也没有形成统一品牌，市场影响力不大。如乡村旅游方面，对比象山、宁海等市乡村全域旅游示范区，镇里都组建了旅游开发公司，特别是针对民宿发展，以公司名义租赁收储有关民宿建设资源，统一招商引资，并以协会名义开展行业自律，抱团与旅行社签订托管协议等，个别上规模的民宿集聚村还以村经济合作社名义统一运营民宿。二是百姓参与程度不高。没有进行深入加工和创新设计，老百姓参与到乡村旅游发展过程中的程度还比较低，多数停留在简单的农家饭、采摘、观赏等层次，产品雷同、特色不明显。即使在一些民宿集聚村，参与乡村旅游发展的农户也数量不多。百姓参与程度不高，使得乡村旅游未能形成产品体系，既缺少主打产品，又缺少衍生产品和伴生产品，产品的谱系和延伸不足。资源形态未深加工为产品形态，产品深度化不够，难以让游客感受和体验乡村旅游地的形象。三是乡村特色不明显。乡村旅游发展过程中，大量散落在民间的文化资源有效利用的载体比较欠缺，对民俗、手工艺等传统文化的挖掘不深，导致大部分乡村旅游千篇一律，缺乏主题特色。在美丽乡村建设中，个别乡村城镇化建设的痕迹太过明显，因工作需要，有关部门在乡村做的标牌、公告栏等形式各异，欠缺设计美感。

　　3.人才短板。乡村人力资本短缺、乡贤群体流失、乡村人才培养机制不健全是乡村发展中的普遍问题。个别精品民宿积极推进连锁发展，也普遍反映人才队伍跟不上，而大多数农户民宿或农家乐，更是专业化程度不高，管理服务水平有待提升。经营主体以当地的居民为主，相对缺少服务意识，也缺少必要的服务技能培训。究其原因，多数乡村旅游经营户受发展理念和经营能力所限，在基本满足食宿等功能要求外，缺乏个性化、特色化的巧妙创意和服务供给，根子就在于缺乏专业的乡村旅游人才。

　　三、下步工作

　　1.强化系统实用的规划引领。以新一轮的全区国土空间规划编制为契机，编制“十四五”时期文化和旅游发展专项规划，作为未来五年的文化旅游发展的引领。在编制完成《江北区全域旅游发展总体规划》、《江北区农旅融合发展专项规划》的基础上，加强多规融合和对接，将核心内容紧密融入新一轮城市空间发展规划，为今后全域旅游和农旅融合的空间布局和开发建设，明确可落地的前瞻指导。做精村庄建设规划，把村庄规划作为战略性举措，全面完成全区村庄布点规划，加快推进已完成编制的村庄建设规划法定化，争取剩余11个保留村村庄规划全覆盖。推动乡村规划与土地空间规划的无缝衔接，做好环云湖区域规划和荪湖区块控规调整，不断提升村庄规划的操作性与落地性。对“三线五区”的重点旅游村，争取在人均建设用地指标、村镇坡地试点和点状供地（半浦矿山等）、统筹相连村建设用地指标（灵山安山，毛力毛岙，云湖四村，五星八字等）等方面有所突破，为农旅项目落地预留建设空间。

　　2.发挥慈城古县城核心带动作用。一是全面对接省“千年古城复兴行动”，紧扣习近平总书记调研慈城15周年和轨道交通4号线开通时间节点，充分发挥古县城作为江北全域旅游核心和龙头的定位，对标国家5A级旅游景区创建，以体制机制调整为契机，切实强化古县城保护开发领导小组和开发管委会职能，做深做强做精古县城文旅融合发展。基于现有慈城民艺基础，进一步演绎“江南民艺”，扛起“民艺复兴” 的大旗，扩大“民艺慈城”知名度。以文化挖掘传承和旅游开发利用为主攻方向，编制古城商业布局规划，加快建设主游线提升、解放河及商业街新建、慈城火车站区域综合改造等关键工程，形成“城东游客观光区”“城西居民生活区”的分区格局。重点构建慈城古县城发展的“四梁八柱”（四梁是指慈城四大特色文化，包括耕读文化、慈孝文化、药商文化、建筑文化；“八柱”是指文旅融合发展的八大要素保障，包括停车场、饭店、酒店、休闲娱乐、综合环境、主游线、特色商品、旅游体系），以项目化为抓手，推动四大特色文化展示、旅游要素保障的全面提升，打通文化资源向文化生产力转化的通道，把地域的、传统的文化资源转化为现实的文化生产力。二是加快与区域旅游资源开发联动。加强古县城与周边旅游资源的协同发展，依托列入世界遗产名录的大运河、傅家山遗址、句章故城、半浦历史文化名村等丰富的历史遗存，以及优美的山水田园，着力培育打造融合乡愁文化的毛岙、云湖的北部山水休闲康养区，融合农耕文化的乐生活的南部姚江乡村体验区。加快彩云路工程建设，全力推进慈城古县城、保国寺和荪湖度假区联动开发，利用慈城古县城、保国寺文化和旅游带动及溢出效应，以点带面，激活周边乡村全域旅游发展。三是推动慈城的古城新城互动开发，按照已完成的新城控规，加快推进项目落地和建设进度，提升区域价值、集聚优质产业，更好地支撑古城保护开发。

　　3.加快农旅重点区块（项目）开发。一是打造亮点提升区域化环境。整合有限的财政资金投入，集中发力重点片区、重点线路、重点村庄，打造江北乡村旅游亮点。围绕现代农业产业集聚区、田园北郊、鞍山城郊、环云湖“一区两园一环”建设，加快村庄基础设施和环境提升，完善交通标识体系建设。串联江北绿道系统，建设环云湖“百里骑行道”，挖掘姚江滨水绿道沿线文化内涵、提升配套设施，谋划环毛力水库慢行系统。以三美建设为抓手，集中精力打造毛岙、南联、安山、半浦等重点美丽乡村，用好各种闲置的空场地，建设方便游客的生态停车场，积极开展旅游厕所改造提升。二是资源整合策划包装特色主题。打造亲子主题乐园，如洪塘片、甬江北郊城市田园等。发挥精品民宿在引领乡村创业、重塑乡村文化等方面的示范带动作用，持续推进江北民宿精品化、特色化，打造一批“网红民宿”，突出“一项目一精品一特色”，推动北山片区整体向“民宿+”方向发展，统筹民宿设计、民宿电商、民宿旅游等系列产业共同发展，不断延伸民宿经济产业链，将农副产品变为农创产品，让民宿经济成为农村经济的重要支撑。三是打造宁波特色夜乡村。针对夜间消费不够活跃等问题，也为满足市民夜间吃喝游购的需求，延展乡村旅游产业链，夜经济“点亮”乡村。打造北郊田园达人村、景观花海、巴蜀文化村餐饮为主的“夜市；打造洪塘湾月亮郡街区、火车莱斯为代表的特色夜市街区；慈城古城可以融入夜间休闲体验元素，如演艺、灯光秀；试点半浦、毛岙等旅游基础较好的村庄，培育发展月光经济，弥补乡村夜游的市场空白。

　　4.继续探索农旅融合改革创新。以盘活用好各类建设用地为方向，有针对性的开展创新举措探索。一是盘活低效资源。深入开展全域土地综合整治，加快村级物业改造和扩容增率，盘活农村低效宅基地和农房资源。特别是对符合“三线五区”布局的重点旅游村，以及条件成熟小村落，要鼓励整村整组流转土地和闲置房屋，理顺盘活存量建设用地。二是促进乡村资本和人才回流。通过健全资本、人才进村返乡的利益联结机制，加大对返乡创业人才置业兴业的政策支持力度，完善项目审批、用地保障、融资贷款、税收优惠和配套设施建设补助等政策，探索在政府引导下的合作共赢模式。发挥财政、金融、社会保障等政策激励作用，深入实施主体培育、资本赋能行动，畅通关键要素下乡入镇通道。要以职业经理人、产业经营人、文化传承人为重点，允许集体经济组织探索人才加入机制，打好“乡情牌”、“乡愁牌”、“事业牌”，吸引各类人才返乡创业兴业。三是强化旅投等国资公司的文旅开发，对居住人口少、宅基地相对较多的自然村，积极探索整村搬迁、整体开发的乡旅发展路径，建设乡居度假综合体项目。四是适度试点重点旅游村“双控”突破。参照舟山嵊泗乡村民宿审批模式，由村民自愿申报，经村、街道镇审核把关，允许村民增加房屋建筑面积，鼓励发展家庭民宿，同时新增的建筑只能用于民宿农家乐经营，村民报批时签承诺书，拆迁了也没有额外补偿。