关于我区以慈城古县城保护开发为龙头推进乡村全域旅游发展的调研报告

区人大常委会农业农村和旅游工委

主任、副主任、委员：

　　根据区人大常委会年度工作安排，5月份以来，区人大常委会农旅工委在常委会分管领导的带领下，在做好疫情防控工作的同时，加强与区相关部门的联系对接，通过实地走访、视察调研和座谈讨论，全面了解我区慈城古县城的保护开发、乡村全域旅游发展等情况，广泛收集专题询问题目，并就相关询问题目和内容进行了专题视察调研。6月初，由常委会领导带队，组织部分区人大常委会委员、农旅工委委员和专业组代表，分组开展了视察调研活动，同时还专门组织我区部分旅游企业代表召开座谈会，到慈城代表联络站开展主题“夜聊”等活动，听取有关慈城古县城的保护开发和我区乡村全域旅游开发建设情况，广泛征求相关意见建议。现将调研具体情况报告如下：

　　一、基本情况

　　推进慈城古县城的保护开发和乡村全域旅游发展，是深入贯彻落实习近平总书记在浙江、宁波考察时的重要讲话精神，加快实施乡村振兴战略，推动我区“城乡一体化、全域景区化、农旅融合化”发展，创建国家级农村产业融合发展试点示范区的重要载体和举措。

　　近年来，在市、区两级党委、政府的领导下，我区采取各种有效措施，积极推进慈城古县城保护开发，加快发展乡村全域旅游，收到良好成效。目前，全区拥有国家4A级景区4个，省级旅游度假区1个，市级乡村全域旅游示范区2个， A级景区村庄27个（其中3A级景区村庄8个），民宿集聚村2个（鞍山、毛岙），各类农家乐经营点45个，餐位数4212个，市级以上农业休闲旅游示范点、农家乐特色点、果蔬采摘基地等各类荣誉称号达50余家。2019年全区乡村旅游接待游客数和实现营业收入均有较大幅度的增长。

　　（一）慈城古县城保护开发加速推进

　　近年来，特别是去年5月份慈城古县城保护开发管理体制机制调整以来，区政府及相关单位深入学习领会习总书记关于慈城古县城保护开发的重要指示精神，贯彻落实市委郑栅洁书记关于实现古城保护与经济发展双赢的要求，按照“年内提升、次年见效、三年变样”的决策部署，加快开发建设和业态招引，成效明显。一是谋篇布局，提升整体规划水平。加快古城保护规划调整研究，完善部分古城公共路网和配套设施；加快调整完善交通规划，深化古城内外交通系统建设；深化古城基础设施、旅游配套设施提升，突出解决制约古城发展的短板问题。二是精准发力，加快旅游产业发展。深化布局规划和产业落地；以南门、东门为两大主入口，深化古城旅游线路研究；加快特色文化载体场馆建设，推进中华优秀传统文化创造性转化、创新型发展。三是改善面貌，提升古城周边环境。重点是提升古城道路质量，疏通街巷，完善道路交通标志等。四是强化招商，完善旅游保障要素。加快完成民权路补缺建筑、解放河历史街区业态定位和招商工作；抓好新增高端民宿客栈与休闲餐饮企业的装修开业工作。五是文旅融合，加快促进旅游发展。引进港中旅为景区运营商，深化合作机制，从委托运营转为共同投资湖畔民宿、景点提升等项目；提升县衙、校士馆、冯俞宅等三大核心景点的人文内涵；充分发挥港中旅丰富的景区管理经验和引流作用，培养运营团队，提升管理水平，改善服务质量，提升景区旅客流量。

　　（二）乡村全域旅游发展合力进一步增强

　　成立了区级农旅融合发展领导小组，建立专项工作协调机制，谋划组建和成立了区旅游投资开发公司，大力推进农田集中流转和村级物业集中整治，持续完善乡村基础设施建设，不断优化乡村旅游发展环境；强化规划引领，编制完成《江北区全域旅游发展总体规划》《江北区农旅融合发展专项规划》，完善《慈城镇全域旅游发展总体规划》；制订出台《江北区农村产业融合发展试点示范实施方案》《关于促进休闲旅游业发展若干政策》，在全市率先开展民宿联合审批试点，鼓励各街道（镇）出台扶持旅游业发展的政策措施。

　　（三）农旅融合项目建设力度进一步加大

　　一是进一步加大重点项目开发建设的力度。达人村不断加大资金投入，完成游客中心、达人广场、景观水系、美食中心等项目建设，并顺利建成运营；洪塘湾时尚文创街区建设，以小投入撬动社会大资本，成效明显；火车莱斯和阿狸农场已于去年下半年相继开业；绿野山居景区完成与达人旅业的签约合作，开发了玻璃水滑、天空之境等新景点；姚江农业公园完成一期慢行绿道建设，引进开发了三勤红色研学基本项目；甬江北郊、洪塘湾和毛岙村借力全市乡村振兴现场会，完成改造提升。二是实现全区农旅品牌的提升。甬江北郊“城市田园、欢乐乡村”成为全市唯一的首批国家农村产业融合发展示范园；保国寺景区被命名为全国中小学研学实践教育基地和省级生态旅游区；荪湖成功创建为省级旅游度假区，洪塘街道创建为省级风情小镇，庄桥街道创建为省3A级景区镇；灵芝园和布莱登堡创建为省级果蔬采摘基地；慈城和洪塘命名为市乡村全域旅游示范区；甬江北郊和安山村成功入选市十大郊野公园。三是精品民宿发展较快。截止目前，全区共有民宿27家，床位数534个，其中建成开业精品民宿12家。慈舍、家春秋获评省金宿级民宿，素心别院和老樟树分别创建为市五叶级、四叶级客栈；隐居突出音乐特色，是全市首个新乡村音乐基地；墅家主打古建特色和移动商务，构城·安屿主打手工和文创。

　　（四）农村人居环境得到进一步提升

　　一是强化人大监督，“三大革命”（厕所革命、垃圾分类、农村生活污水治理）取得明显成效。全面推进“厕所革命”三年行动计划，累计改新建各类公厕716座，新评A级旅游厕所48座，农村厕所改新建实现“三年计划两年完成”的总目标；全区已建立农村生活垃圾城乡一体化收运体系，农村生活垃圾上门收集比例达80%以上，高出目标数30个百分点。二是加强农村房屋综合整治，推进村庄绿化美化、整洁田园行动。积极开展打造“美丽庭院”行动，探索建立形成了综合性的农村环境保洁机制，区域化、综合性的市场运维主体基本形成。成功创建全省农产品安全放心区。三是不断完善绿道串线。高水平推进“四好农村路”建设，建成串联山水田园、连接城镇乡村的现代美丽交通（廊道）。按照“滨江、沿山、环湖”的总体布局，建成贯通绿道181公里，并以此串点成线扩面，支撑江北全域旅游发展布局。云湖绿道、三江口绿道被评为市十大最美绿道。以姚江、慈江、江北大河等骨干河道为重点，建成兼顾“自然、休闲、文化”功能的美丽河道，利用河道边上的道路、水利设施用房因地制宜改造为绿道或驿站。

　　二、存在问题与不足

　　（一）“三线五区”[1]农旅产业发展方面

　　1.乡村建设用地空间有限。乡村旅游和农旅融合发展片区大部分涉及基本农田、粮食功能区和生态林，可用于农旅项目建设（餐饮、住宿、游乐）和停车场、厕所、游客中心等配套服务设施建设用地空间少，受规划和土地要素制约多；受制于农村建房“双控”和村民居住相对比较集中等因素影响，可用于农旅项目开发建设的闲置可用宅基地及农房较少，后备资源不足。

　　2.生态环境保护与旅游项目开发建设的矛盾较突出。英雄水库目前是二级备用水源，其周边的“云湖四村”要招引一定规模的农旅项目和民宿，在环评方面要求就会比较高；周边区域还涉及省级生态公益林。

　　3.乡村旅游品牌知名度不够高。品牌需要包装，需要讲故事，我们的乡村全域旅游也是如此。虽然慈城古县城和全区部分农旅项目都树立了自己的品牌，但品牌的知名度不高，影响力不大，市场认可度不足，对游客的吸引力也不强，从而表现为旅游人气普遍不足，消费拉动效果不明显。

　　（二）乡村全域旅游品质服务方面

　　1.国有公司的引领作用不够强。在农旅项目开发建设中，除了开投公司外，区旅投公司虽有参与，但参与力度也不够大，其他区国有公司很少参与，国有公司的引领作用不够明显。部分涉农街道（镇）和重点旅游村在农旅项目开发、资源整合、统一营销管理方面力度还不够大。

　　2.老百姓参与热情不高。老百姓直接参与农旅项目开发和经营管理的动力和能力不足，即使参与也表现为投资规模不大，层次不高，以简单的农家饭、采摘、观赏等为主，既缺少主打产品，又缺少衍生产品和伴生产品，产品的谱系和延伸不足，游客吸引力、体验感不强；乡村民宿有一定发展，但总体规模不大。

　　3.乡村旅游特色不够明显。乡村旅游发展过程中，大量散落在民间的文化资源有效利用的载体比较欠缺，对民俗、手工艺等传统文化的挖掘不深，导致大部分乡村旅游千篇一律、千村一景，缺乏主题特色；乡村旅游标识标牌、公告栏等设计美感度有待进一步提升。

　　（三）体制机制和政策保障方面

　　1.乡村全域旅游发展的合力不够。慈城古县城的保护开发和乡村全域旅游发展，是一项涉及面广的系统工程，需要政府主导，政府相关部门、各涉农街道（镇）和市场主体各司其责，共同参与，形成合力；各相关部门在发挥职能作用，营造良好发展环境方面需要加大力度；各涉农街道（镇）在乡村全域旅游发挥主导作用方面有待进一步发力；各市场主体在整合资源，串点成线，统一宣传营销方面需要加强和提升。

　　2.乡村全域旅游发展的人才缺乏。乡村人力资源短缺、乡贤群体流失、乡村人才培养机制不健全是目前乡村发展中的普遍问题。个别精品民宿在推进连锁发展过程中，也普遍反映人才队伍跟不上；大多数农户经营的民宿或农家乐，专业化、精品化程度不高，经营管理服务水平有待提升。

　　3.乡村全域旅游发展的扶持力度需要加强。尤其是在新时代需要研究制订进一步加强乡村全域旅游发展的政策措施，营造政府主导、强力推动的良好发展环境，需要破解一些制约我区乡村全域旅游发展的体制机制、瓶颈困难，才能有效促进高质量高水平发展。

　　（四）慈城古县城保护开发方面

　　一年来，慈城古县城的保护开发工作推进速度快，面貌改变大，总体成效明显，但同时还存在以下问题和不足：

　　1.龙头带动作用尚不明显。目前慈城古县城景区仍处于保护开发阶段，景区还不成熟，与周边乡村旅游的相互补充和带动作用不强，旅游要素配套不全，住宿餐饮等接待能力不足，景区内交通不够顺畅，人气、商气不高不旺，江北旅游的核心和龙头作用不够明显。

　　2.国家5A级景区创建工作有待加速推进。国家5A级旅游景区是旅游景区的最高等级，也是旅游景区最重要的衡量标准，更是旅游宣传营销的金名片，总体上创建要求高，竞争十分激烈。目前，慈城古县城景区又重新启动了国家5A级旅游景区创建步伐，但总体上推进速度还不够快。

　　3.配套基础设施亟待完善。古城保护与开发的平衡与衔接不足；古城保规图则中未完全体现消防要求等。由于慈城古县城建设年代久远，古城内防洪设施不够完善，防洪排涝能力也与古城防洪标准不相适应，另外水、电、气、排污、消防安全、停车场等基础设施建设方面还存在很大不足，急需完善。

　　此外，在古县城项目保护开发和经营管理方面，虽然引入了港中旅公司经营管理团队参与景区管理，但在引入合作对象组建专业化运行团队方面，如何扬长补短、优势互补方面尚存不足。

　　三、意见建议

　　（一）抓示范引领

　　1.发挥慈城古县城的核心作用。坚持以创建国家级文旅融合发展示范区为目标，以国家5A级旅游景区创建为抓手，以年接待200万人次游客量为目标，全面对接省千年古城复兴计划，建设具有慈城特色、高质量发展的明星古城。建议进一步研究明确市场定位，深化与相关市场主体合作的广度与深度，组建高水平的市场化运营团队，坚持政府与市场、保护与开发、城内与城外、传统与现代、精品与大众并重的原则，努力实现“配套齐、古建活、产业旺、文化兴、节庆多、人气浓”的目标；加强与周边乡村旅游项目的联动，按照道路互通、营销共谋、资源共享、成果共赢的原则，发挥慈城古县城的核心带动作用。

　　2.发挥国有公司的引领作用。进一步明确区开投、旅投等国有经营公司的职责与定位，发挥其在区块谋划、基础设施建设、项目招商与合作等方面的作用；进一步做强街道、镇一级市场化的国有公司，发挥其在环境提升、功能配套、物业收储、资源盘活、项目招引等方面的作用，共同推进江北乡村全域旅游的发展。

　　3.发挥重点区块和重要项目的带动作用。按照“三线五区”重要发展区块的布局和现状，一是集中政府资源，加快提升保国寺—荪湖、田园北郊、洪塘湾、姚江农业公园等成熟区块的环境和设施，通过差异化旅游项目的植入和功能元素的完善，实现与周边区块的联动，发挥重点区块的引领作用；二是发挥达人村、毛岙村、4A景区、精品民宿等重点村重点项目的市场主体作用，特别是在后疫情期间，共同攻克时坚，发挥其在乡村全域旅游中的引领作用。

　　（二）破短板弱项

　　1.破解要素制约。破解土地资源短板，在新一轮国土空间规划修编中，结合乡村旅游发展产业规划，为下一轮乡村旅游发展留有空间；加大农村全域土地综合整治和村级低效资源收储力度，盘活发展空间；加快推进集体建设用地入市试点，明确产权。破解人才短板，把乡村旅游人才培育纳入全区人才工作建设内容，制定针对性的乡村旅游人才激励政策，吸引大学生和乡贤回乡创业，同时培育乡村全域旅游专业人才。

　　2.强化市场经营主体。理清政府与市场的关系，遵循市场规律，实现“政府引导、市场主体”的乡村旅游可持续发展模式，支持和鼓励旅游市场主体做大做强；充分培育市场的主体，形成差异化的核心竞争力，实现业态招引与集聚人气相结合，使产业发展有较强的“生命力”。

　　3.补齐配套设施短板。在加快建设全区基础设施建设的同时，加快推进旅游要素配套。谋划建设一批差异化、能满足不同需求的乡村酒店，提高住宿床位总量，提升游客接待能力；利用农村闲置土地和道路（如江北连接线南北段800米建而未用道路），破解乡村旅游停车难问题；加快彩云路、绿野山居通景公路等旅游功能道路建设，提高江北乡村旅游的通达性；发展和提升数字旅游、智慧旅游，增强旅游的便捷性和体验感。

　　4.提高江北旅游知名度。根据我区旅游资源“小而全”、文化底蕴深和近郊的特点，深入挖掘、开发、整合我区历史遗迹、风土人情、风俗习惯等人文元素和旅游资源，实施统一策划、统一营销、统一管理，讲好江北旅游故事，打造乡村旅游品牌；深化江北文旅IP 形象，挖掘文化内涵，加强资源整合和抱团联动，健全江北全域旅游品牌营销体系，实现旅游营销客流共享，资源共享，活动共谋。

　　（三）重发展为民

　　1.提升农村人居环境。持续推进农村“三大革命”，努力实现农村人居环境面上提升、点上闪光，串点成线，共建共享；处理好重点与一般的关系，注重全民共享与普惠的理念，强化如慈城古县城城西居住区的建设与管理、城郊结合部和外来人口集聚村等人居环境的改造提升；突出重点、兼顾一般，以重点旅游村的发展带动一般村的发展，实现提质增效。

　　2.增加农民收入。发展的最终目的就是为了增加老百姓的收入，提升获得感、幸福感。推动“两山”转化途径，支持和鼓励通过土地流转、资产出租、土地入股等方式，让农民在乡村旅游发展中成为利益共同体，增加农民财产性收入；支持和鼓励乡村旅游项目利用本地用工，有效拓展农民当地就业和大学生返乡就业渠道，提高农民工资性收入；支持和鼓励农民利用闲置房屋和土地置办旅游项目，提高农民经营性收入；通过田园体验、打造共同品牌、加工营销等项目，提高农产品附加值，增加农民的可支配收入。

　　3.培育良好乡风民俗。坚持绿色发展理念，走融合发展之路，以乡村旅游扮靓乡村，推进美丽乡村建设。注重城乡文明融合，以乡村旅游带动乡风文明提升，加强公共文化建设，提升老百姓现代化意识观念和生活习俗；挖掘农村人文资源，繁荣乡村文化、培育文明风尚，让老百姓在乡村旅游发展过程中推动村风民风更靓。

　　（四）强体制机制

　　1.进一步形成发展合力。乡村全域旅游关联部门多、涉及面广，区政府及相关部门在组建强有力班子的基础上搭建平台，进一步建立健全工作推进机制和考核机制；各涉农街道（镇）作为乡村全域旅游的主力军，要明确分工，落实责任，加大推进力度；村级组织和农民作为乡村旅游的参与者、践行者和受益者，进一步增强乡村旅游的主动性和积极性，因地制宜，积极参与乡村全域旅游发展。

　　2.进一步完善政策措施。根据我区乡村全域旅游发展现状和后疫情特殊时期，通过集中资源，突出重点，精准有效地调整和完善乡村全域旅游发展政策，同时充分发挥金融、保险、科技等在乡村旅游中的推动作用，建立健全乡村全域旅游奖励机制。

　　3.完善旅游设施的建设和维护机制。在项目开发、道路建设等前期谋划和建设过程中，综合考虑和植入旅游功能（如官山河配套工程中拥有海绵城市、绿道、驿站等综合功能，彩云路配套工程中植入了交通、市政、休闲旅游等功能），及早建成江北区“百里北山游步道、两百里休闲绿道”的目标，并建立旅游设施正常的维护保养机制，提高使用效益。

　　4.强化依法规范管理。加强旅游行业的执法检查，形成依法兴旅的发展机制，进一步规范旅游行业行为；发挥《宁波市慈城古县城保护条例》在慈城古县城保护开发中的保障作用，并根据形势的发展需要，及时提出条例的修改意见，提请市人大常委会修订完善，推进法律法规及时动态维护。