关于江北区老旧小区改造工作的调研报告

江北区人大常委会城建环保工委

主任、副主任、委员：

　　老旧小区是城镇居民安居短板。由于建设年代较早，老旧小区普遍存在失养失修失管，配套设施老化，功能配套不全，物业服务缺失，环境脏乱差等问题。老旧小区改造不仅改善居民生活环境，而且能美化城市面貌、提升城市品质，是重大民生工程和发展工程，是回应人民群众对美好生活向往的现实需要，也是推进城市建设高质量发展的必然趋势。2017年、2019年宁波市两次被列入全国城镇老旧小区改造试点，我区以此为契机启动新一轮老旧小区改造，并将其作为争创建设“重要窗口”模范生城乡融合江北样板的重要抓手。区人大常委会一直关注老旧小区问题，去年在区委主要领导点题下，对我区老旧小区物业管理工作进行专题调研和审议。今年7月份以来，工委对我区老旧小区改造工作开展专题调研，组织工委委员、专业组代表现场视察了22个老旧小区，召开相关部门座谈会，在文教街道双东坊社区举办了以老旧小区改造为主题的专场接待选民活动，学习考察杭州上城区、拱墅区的先进经验做法，并由区人大常委会主要领导带队对庄桥、洪塘街道老旧小区改造工作开展常委会视察活动。现将调查情况报告如下：

　　一、老旧小区改造工作开展情况

　　2017年底宁波市被列为住建部15个老旧小区改造试点城市之一，2018年我区启动新一轮老旧小区改造工作，率先对贝家边、砖桥巷、茗雅苑三个小区进行改造。2019年又将槐树公寓、正大花园、柏树桥小区、文萃小区、锦育小区、逸嘉新园南区等六个小区列入改造范围。其中贝家边小区入选全国示范点，槐树公寓和正大花园小区被评为省级老旧住宅小区改造样板工程，得到部、省、市级领导的高度肯定。

　　2019年9月宁波市再次被确定为全国城镇老旧小区改造试点城市后，我区随即制定了城镇老旧小区改造三年行动计划（2020-2022年），将73个小区（包括所有2000年之前建造的小区和部分2000—2005年之间建造的保障性住房）列入三年改造项目库，总建筑面积427万平方米，预计总投入8.3亿，其中2020年对16个老旧小区进行改造（详情见表1）。

　　自2018年至2020年，我区共改造老旧小区25个，总建筑面积181.2万平方米。从改造小区的性质看，纯商品房小区4个，经济适用房小区4个，安置房小区4个，房改房小区4个，混合型小区9个（见图1）。从地域分布上看，外滩街道7个，文教、庄桥街道和慈城镇各3个，孔浦街道4个，洪塘街道5个，甬江、前江街道没有小区列入改造范围。从改造费用来看，按建筑面积改造费用在0—100元/平方米的小区5个，100—200元/平方米的小区10个，200—300元/平方米的小区10个（见图2），目前为止，全区最高改造单价为300元/平方米，有2018年改造的贝家边、砖桥巷小区，今年改造的双东坊小区、日湖家园一期（接近300元/平方米），其中双东坊小区建筑面积17.6万平方米，改造估算5200多万元，是今年规模最大也是投资金额最大的老旧小区。此外，25个改造小区中近几年进行过污水零直排（雨污分流）或海绵化改造的有17个，已投入资金约9900余万元。

表1：2018-2020年老旧小区改造名单

年份	改造小区个数	小区名称
2018	3	贝家边、砖桥巷、茗雅苑
2019	6	槐树公寓、正大花园、柏树桥小区、文萃小区、锦育小区、逸嘉新园南区
2020	16	新马小区、日湖家园一期、繁景花园、双东坊小区、红梅小区、绿梅小区、怡江春色、广厦怡庭、三和嘉园、河东社区零星住宅、逸嘉新园北区、汇嘉新园南区、北城春色、古巷社区零星住宅、景明社区零星住宅、望京社区零星住宅
合计	25

　　试点以来，我区坚持“党建引领+共同缔造”，进一步加强组织领导，注重顶层设计，强化目标责任考核，有力地推动了老旧小区改造工作走在全省、全市前列，我区的人居环境得到明显改善。截至目前，16个小区已全部开工（改造内容见附表），除双东坊小区计划于12月底前完工外，其余15个小区均计划在11月底前完工。

　　（一）以制度设计推进全面工作。区政府高度重视老旧小区改造工作，尤其是今年以来，成立了区级层面工作领导小组，出台了《江北区城镇老旧小区改造三年行动方案（2020-2022年）》《江北区老旧小区改造三年（2020-2022年）行动目标责任考核办法》《江北区城镇老旧小区改造整治2020年工作要点》等一系列政策文件，建立了三年改造项目库，明确了年度工作任务。按照“先基础、后提升”要求，将改造内容分为基础类、完善类、提升类三个板块，设计制作了居民意见征求表、意愿公示书、业主表决公示书等一整套工作用表和改造实施流程图，为老旧小区改造工作顺利推进提供了良好的基础保障。同时将老旧小区改造工作纳入政府目标管理考核，提高考核权重，建立督导检查、考评通报等工作制度，进一步加强对老旧小区改造工作的跟踪问效。

　　（二）以创新机制推进项目建设。一是积极拓宽资金筹集渠道。今年将16个老旧小区改造项目打包立项，按照改造投资估算总投60%的比例，成功申请专项债1.4亿，成为全市首批成功申报专项债的老旧小区改造项目。二是简化项目招投标流程。区政府主动担当，采取了一系列措施，为老旧小区改造量身定制一套招投标实施细则，包括对勘察、设计、施工监理（含全过程工程咨询）、施工招标、招标文件备案及监管等程序优化，前期时间节约了一个多月，有力地推进项目进展速度；三是推进“最多改一次”。注重项目的最多结合，加强部门间的沟通协调，整合小区改造与各专项工程，统筹推进主干道整治、雨污分流、海绵改造、退红区域改造、加装电梯、垃圾分类等条块工作，同步落实公共基础设施改造和管线整治改造，“能带尽带”、“能合尽合”，争取一次旧改，一揽子解决老旧小区先天不足问题。

　　（三）以共同缔造推进全民参与。充分运用“共同缔造”理念，积极引导业主和社会力量共同出资参与老旧小区改造，出资总额不少于总投的5%，提高居民参与热情。在改造过程中充分调动和发挥“两代表一委员”示范引领作用，搭建居民议事平台，通过方案会审会议、人大夜聊、方案居民见面会等多种形式，广泛征求民意，引导居民群众参与方案决策。主动邀请居民代表参与工程监督，如洪塘街道创新聘请12名居民代表作为改造工程监督员，参与质量安全文明施工监督及工程验收，做到“为群众办的事，由群众来打分”。

　　三、存在的主要问题

　　（一）项目前期组织实施有待优化。一是改造设计方案深度不够。今年受疫情影响，为简化项目审批流程，加快推进前期工作进度，只对全区16个项目打包估算进行批复，未要求扩初方案，缺少相关部门共同把关环节，设计图纸深度不够，测绘数据不准确，工程量清单编制质量不高，招标控制价内部分改造内容以估算价或概算价就进入招投标合同价，增加了后期工程项目结（决）算风险；二是项目管理力量不足。区房产管理服务中心作为综合协调老旧小区改造工作的单位，在工程建设领域的专业能力还显不足。城区街道在建设领域的专业人员也较少，技术力量不够，实施百万级以上项目经验不足，导致各街道开展改造工作的规范性和质量有较大差距。项目以街道为主体实施，各街道都基本按小区分开招投标，可能导致同质化项目价格有显著差异，不利于后期审计工作开展；三是小区改造标准存在不均衡性。部分小区经多次改造，如17个小区之前进行过污水零直排（雨污分流）或海绵改造，而洪塘街道部分小区由于之前未进行相关改造，因此本次改造中地下管网改造费用占总投资金比例较高，使得其他急需改造的基础类项目未能做到“应改尽改”，如经济适用房消防设施不达标，由于改造经费大，没有列入老旧改项目中；又如红梅、绿梅这样设施老化、低洼严重的小区改造费用不足，不能满足居民“最多改一次”的期望；同时存在一种“马太效应”现象，越是基础设施相对较好的小区，自治管理、群众工作基础越好，资金自筹越容易，申请改造经费就越多，不仅能“保基础”，还能做些“锦上添花”的提升类、完善类项目；四是居民自筹资金难以筹集。据调研，已经改造完成或正在改造的25个小区中自筹部分居民“真金白银”出资的有9家，全额居民出资的仅有2家，都是社区做了大量群众工作才达成的，大多数小区都是由业委会公共收益、物业专项维修基金或企业赞助筹集。区审计局对2019年老旧小区改造项目审计指出，6个改造小区中2个未按计划筹足10%自筹资金，槐树公寓和柏树桥小区承诺用专项维修基金作为10%的自筹款，但有3个小区截至2020年8月末资金尚未到账。由于担心自筹部分难度较大，部分街道今年上报的小区单位面积改造费用较低，未用足相关政策，导致部分小区改造成效不明显。五是加装电梯难度较大。目前电梯加装需要以单元为单位全体业主同意方可申请，如楼道单元内有业主为年满70周岁（含）以上老人或有残疾人的，可放宽至本单元建筑物总面积三分之二以上业主且占总人数三分之二以上业主同意，但也需全体业主征求意见时无反对意见。政策门槛较高，今年市对区考核要求加装电梯18台，目前全区有意向的是5台，但今年改造的16个老旧小区都未有加装计划。

　　（二）项目施工期间矛盾较多。一是工期较紧。今年上半年由于疫情影响，进场已经5月份，大部分项目完成招投标在7月中下旬。为迎接11月底省考核验收，区政府要求各街道（镇）在11月10日前全面完工，期间文明城市创建、台风天、高温、十一长假等影响工期进度的因素较多，在工期紧张的情况下工程质量可能难以有效保证；二是工程管理有待加强。老旧小区本身内部道路和楼道狭窄、停车紧张，又以老年人居多。施工管理较为粗放，如工程车剐蹭小区车辆、楼道建筑垃圾未及时清理、施工噪音影响居民休息、材料乱堆放等投诉事件较多，容易引发居民与施工班组矛盾，给社区管理造成较大压力。

　　（三）可持续管养路径尚在探索。虽然较为重视后续管理机制建立，将其单独作为一节写入三年行动方案，但条款较为原则，目标不明确，方法不多，效果有限。一是改造小区未实现物业管理全覆盖。2018年—2019年改造的9个小区中原有3个小区无物业，其中贝家边小区改造完成后成功引进专业物业公司管理，柏树桥、砖桥巷两个小区至今仍无专业物业公司管理，还是延续社区兜底的基础卫生保洁管理，管养漏洞依然存在。今年正在改造的16个小区中无物业管理的小区有5个，虽有引进专业物业管理计划，落实情况还有待跟踪；二是物业管理提价计划进展缓慢。有物业的改造小区物业收费标准普遍偏低，除4个经济适用房和繁景花园小区外，其他小区都在0-0.6元/平方米/月（见表2）。目前改造后小区提价的难度依然较大，如双东坊小区通过社区做大量群众工作，有意向从原先的72-96元/年提价到0.3元/平方米/月，但离市最低指导价0.6元/平方米/月还有不少差距；三是专项维修资金筹措不顺利。已改造和正在改造的25个小区中有物业专项维修金的小区只有7个。目前只有槐树小区为了更新6部电梯，补交了一部分专项维修资金。由于居民筹措物业专项维修资金难度更大，街道（镇）把主要工作精力放在动员筹措5%的“共同缔造”资金上。物业专项维修资金覆盖面低，将造成老旧小区失养失修情况长期存在，使改造后小区若干年后还需改造。四是小区自治基础薄弱。我区多数老旧小区没有业委会或业委会作用发挥较弱，今年改造的16个小区中有6个小区未成立业委会，2018—2019年改造的9个小区中仍有3个小区未成立业委会（见图3），在三年改造行动计划中73个老旧小区有35个没有成立业委会。业委会的缺失，使老旧小区改造中居民意见更难统一，施工矛盾纠纷更难化解，后续管理水平更难提高。

表2：各改造小区物业收费标准情况表

街道

外滩

文教

小区

贝家边

茗雅苑

槐树公寓

正大花园

新马小区

日湖家园一期

繁景花园

双东坊小区

物业费

（元/平方米/月）

0.3

0.6

0.3

0.55

0.4

0.6

0.1

街道

孔浦

庄桥

洪塘

小区

文萃小区

红梅小区

怡江春色

广厦怡庭

三和嘉园

锦育小区

逸嘉新园南区

逸嘉新园北区

汇嘉新园南区

北城春色

物业费

（元/平方米/月）

免费

0.3

0.55

0.2

0.4

0.2

1.2

　　四、相关建议

　　（一）加强统筹谋划，完善推进机制。老旧小区改造时间紧、任务重，后两年改造工作尽量提早谋划、提早明确项目、提早启动前期，处理好简化流程与规范项目管理的关系。一是优化流程，高效高质量推进改造项目。针对老旧改项目内容多，时间紧，预算控制难等问题，进一步创新工作方法，“量身定做”一套操作流程。既根据改造项目的特点简化立项、审批、验收、审计等环节，又要对各阶段的质量严格把关，不能“图纸画画，墙上挂挂”，项目具体实施难以落地，导致后期变更多，成本无法控制，结算纠纷多。认真总结这几年改造工作经验，评选在方案设计、工程发包、项目施工管理，结（决）算审计等环节上的优秀典型案例，供街道（镇）参照执行。针对老旧小区改造设计繁琐，费用低，好的设计、施工单位不愿承接的问题，区住建局应研究相关政策，鼓励有资质、更加专业的设计院所和施工单位承接项目，严控转包现象。对项目参建单位如设计单位、施工单位、项目负责人建立后评估制度，设立红黑榜。同时加强行业指导，强化对事前事中事后各节点的管控，更好地指导街道（镇）推进老旧小区改造工作。二是深化“共同缔造”内涵，推动全民参与。我区贝家边、正大花园的改造经验表明，老旧小区改造不仅是建设工程，更是一种社会治理。一方面需要政府 “从上至下”推动，由街道（镇）主要领导亲自挂帅，加强领导，动员城建、社会事务、党建等条线与社区块上联动；另一方面更需要发挥“从下而上”的改造力量，关注在资金有限情况下，改造内容如何确定，老百姓意愿如何反映进去等关键问题，利用多种民意协商平台广泛征求群众意见，发动人民群众共谋、共建、共治、共享。把群众意愿高的，共同缔造资金落实到位的列入优先改造小区，提高群众参与积极性，变“要我改”为“我要改”，打造各地 “党建引领+共同缔造”新样板，让民生工程真正顺民意、得民心。三是先基础，后提升，实施分类管理。此次老旧小区改造重点为提升居民住宅建筑和小区公共区域两大部分。由于原有基础较差，25个小区基本以“基础类改造”为主。为达到改造的基本效果，对基础设施老化、破损严重的小区在改造标准上应予以适当倾斜，对基础条件较好的小区在改造标准上限方面进行控制，更好地发挥老旧小区改造资金“保基础”作用。建议按小区建成年代划分类型，提出每个类型应达到的基本标准，按标准验收。鼓励街道（镇）打造特色项目，以硬环境改善带动软服务优化，完善养老、健身、幼扶、卫生、停车等功能服务设施，挖掘小区文化内涵，把老旧小区建设成为和谐宜居的生活社区。四是创新方式，拓宽资金筹集渠道。主动争取中央及各级资金支持，创新融资模式，如申报专项债、申请列入国家、省部级试点项目等。在引入社会资本参与老旧小区改造上取得突破，合理利用小区或周边的零星土地、公有闲置房屋等资源，吸引市场主体提供养老、托幼、停车、助餐、家政保洁、便利店等公共服务和社会服务。探索更加灵活的居民自筹方式，如捐款捐物捐树、认养部分绿化、做义工、居民自理门、窗等部分公共设施材料费等，用足用好相关政策，补齐小区基础设施建设短板。

　　（二）加强工程管理，完善协调机制。一是加强项目科学化管理。老旧小区改造的管理难度比一般工程大，街道（镇）作为实施主体，应在科学管理上多想办法，多总结经验。社区、物业与施工单位加强配合，根据小区的环境特点、居民生活习惯，合理划定作业面，动态完善施工方案，尽可能得到多数居民支持，减少扰民现象，提升文明施工水平。强化质量监督，建立健全分区分项完工后及时验收机制。二是深入细致地做好群众沟通协调工作。建立有效的街道、社区、居民、物业、施工单位沟通联系机制，街道和社区加大调处力度，发挥人大代表夜聊、居民说事、居民议事会等多平台作用，使居民有反映问题和建议的途径，并及时解决居民反映的各种问题，有效避免小的不满情绪发酵成对整个惠民工程的否定。鼓励各小区设立改造工程监督员，督查工程进度、质量和安全。规范工程信息的公开，将老旧小区改造工程打造成老百姓“明白”工程。三是努力破解电梯加装难题。积极向市里反映，研究推进电梯加装更有效的措施。可以参照其他城市的经验，建立低层住户统一补贴标准。提高居民对老旧小区加装电梯政策、流程的知晓率，抓住老旧小区改造的机会窗口，解决困难群众上下楼之痛。

　　（三）加强党建引领，完善长效机制。一是加快无物业小区物业管理全覆盖。在开展老旧小区改造期间同步谋划启动引入物业相关工作。学习贝家边等小区经验，进一步探索以街区或片区形式整体打包集中引入物业管理服务企业。同时将承接无物业老旧小区管理作为物业服务企业评优评先加分项、物业招标中技术评标的加分项或同等情况下的优先项，吸引更多优秀物业企业参与老旧小区物业管理。二是努力破解物业管理中的难题。借助老旧小区改造契机，积极推动我区老旧小区物业费收缴率提高，逐步提高物业服务收费标准。物业企业要在老旧小区改造中安装道闸、改造停车位的基础上，借机改善管理，使小区停车秩序有明显提升。要在老旧小区改造考核项目中，增加物业管理的全覆盖和物业服务水平提高等长效机制的落实，以考核更好推动这项工作取得实效。加大对专项维修资金补缴补助政策的宣传力度。向上呼吁研究恢复二手房交易过户须结清物业费并附带补缴物业专项维修资金的可行性，同时研究其他筹措资金方式，努力破解专项维修资金筹集难问题。三是进一步推动居民自治。对于尚无条件成立业委会的小区，加强党建引领，由社区指导居民成立物业管理委员会或监督小组等自治组织，在老旧小区改造过程与社区协同发挥沟通协调、管理监督、化解矛盾纠纷等作用，并逐步统一居民思想，积累群众威望。改造完成后，条件成熟、居民意愿强烈的小区由街道、社区指导及时将自治组织规范为业主委员会。加快制定《旧改长效管理指导意见》《老旧小区管理规约》等引导性政策，防止改而后乱，维护改造成果。